21世紀經濟報道 記者張雅婷 廣州報道 2022年政府工作報告強調，完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展。

釋放數據要素潛力，關鍵之一是數據確權。今年全國兩會期間，全國政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明帶來《關於加快數據確權立法解釋和配套法規政策，進一步促進和保障數字經濟健康有序發展的提案》。

聚焦數據確權立法，連玉明建議，全國人大常委會針對數據確權的基礎性問題作出立法解釋，中央政府及其職能部門儘快制定關於數據確權的行政法規和配套政策，最高法和最高檢加快出臺關於數據確權的司法解釋。

在接受21世紀經濟報道專訪時，連玉明表示，應將“數權法”列入全國人大“十四五”立法規劃，爲數據確權提供系統化的法治保障。關注數據要素市場化發展，連玉明認爲我國數據交易正從建設期轉向探索期，地方數據交易所的核心競爭力在於效率、合規與安全，應系統研究數據交易方式和交易場景，推動數據產品標準化，堅持數據直接交易和間接交易雙管齊下，創新探索新型交易模式。

因數據權屬不明或將造成數據壟斷，連玉明對監管方式的創新給出解法，建議出臺中國版的“數字守門人”制度，對具有守門人性質的平臺賦予責任和義務實現事先規制，同時推動“包容監管”向“量身監管”轉變，創新運用平臺監管技術，堅持“依法治鏈”與“以鏈治鏈”相結合。

全國政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明

聚焦數據確權立法

《21世紀》：你這次帶來的提案是關於加快數據確權立法解釋和配套法規政策，爲什麼會聚焦數據確權問題？

連玉明：2018年、2019年和2021年，我就數據安全立法提出三次提案，很多建議被吸收採納。《民法典》《數據安全法》《個人信息保護法》相繼出臺實施，從不同角度確立了數據和數據權的法律地位，爲數字經濟健康有序發展提供了基礎制度支撐。

但最爲關鍵、最爲核心和最爲基本的數據確權問題一直沒有解決。2021年全國人大常委會法工委在給我的提案回覆中也提到，當前理論界和實務界在現有法律基礎上如何進一步界定數據權屬尚未提出基本方案、形成基本共識，還需進一步探索實踐。

《21世紀》：數據權屬不明，給社會生活與數字經濟發展分別帶來了哪些問題？

連玉明：數據作爲一種新的生產要素，作爲一種可以以數據貢獻率參與分配的新機制，首先必須明確的就是數據權屬，進而纔可能確定數據權利、數據利用和數據保護的法律規範。這是數字經濟與實體經濟融合發展中的薄弱環節，也是數字經濟本身面臨的重大理論問題。若該問題得不到妥善處理，數據就可能被少數平臺控制，出現數據寡頭、數據壟斷現象，這將危及數據安全和國家主權。

數據權屬、數據權利不明確、不規範，就無從談起數據利用和數據保護，數字經濟與實體經濟的融合發展更無從實現。與此同時，數據權屬關係到公共安全、個人隱私和財產安全。在數據權屬不明的情況下，網絡安全威脅和風險日益增多，數據黑產、電信詐騙、釣魚網站、木馬病毒、黑客勒索等寄附在互聯網肌體之上的“黑灰產”如毒瘤般只增不減，直接損害用戶利益，戕害社會信用體系與公衆消費信心，但受制於法律規定模糊不清、監管與打擊力度偏弱、取證難和維權難等問題，嚴重擾亂着數字時代經濟社會發展健康生態。

《21世紀》：你對數據確權的立法和配套法規政策的制定有何建議？

連玉明：我認爲應加快數據確權理論研究和影響評估，全面論證數據確權的法理基礎和制度建構。在國家層面制定出臺政策法規，推動數字平臺規範發展。同時加快推進數據確權立法，建議將“數權法”列入全國人大“十四五”立法規劃，爲數據確權提供系統化的法治保障。在組織保障上，國家層面應進行全局統籌，建議成立數據確權監管機構，綜合運用經濟、法律及必要的行政手段，確保既“數”盡其用又保護數權。

具體而言，我建議全國人大常委會針對數據確權的基礎性問題作出立法解釋。一是對數據和信息的內涵外延作出法律解釋，二是對數據和信息究竟是利益、法益或是權利作出法律解釋，進一步規範統一立法術語，明確數據確權範疇。

同時，我建議中央政府及其職能部門儘快制定關於數據確權的行政法規和配套政策。一是加快推動數據確權行政法規、部門規章和規範性文件出臺，配套推出相關條例、辦法、規定、通知；二是研究制定數據分類分級標準，建立基於場景化或類型化的數據確權模式；三是建立健全數據確權、授權、採集、開發、定價、交易、利用、分配生態體系中的數據倫理治理體制。

此外，我建議最高法和最高檢加快出臺關於數據確權的司法解釋。一是進一步細化數據分級分類確權制度。按照個人數據和非個人數據、公共數據和非公共數據、原始數據和衍生數據的劃分進行權屬總體確認。避免將過多數據納入重要數據保護範圍之中，鼓勵開展政府數據統一授權經營。明確政府數據的所有權歸國家，由地方政府代爲行使管理權，開發運營可授權特定機構或企業進行。二是完善數據資產確權定價體制機制。建立健全數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，規範數據交易平臺，完善數據服務和數據產品定價體系，強化數據交易監管和治理。授權國家大數據綜合試驗區開展數據確權立法先行先試，進一步明確和細化數據確權主體、性質、範疇和救濟方式，促進數據高效合理開發利用。按照從個案裁判到司法解釋再到法律規定“三步走”。

數據交易應不止於交易所

《21世紀》：近幾年，我國各地均在加強地方數據立法立規，你關注到哪些相關政策或條款值得向全國推廣？

連玉明：2021年以來，各地加強數據立法立規，《浙江省數字經濟促進條例》《廣東省數字經濟促進條例》相繼施行，特別是今年1月1日，《上海市數據條例》《深圳經濟特區數據條例》同時施行，這是數據立法領域的“開年大事”。在這些法規中，有不少的立法理念、思路和方案值得借鑑。

其一，各地均聚焦數據資源開發利用，直面數字經濟深層次問題。其中，貴州、廣東、浙江、上海、山東都將數據資源及其開發利用相關內容單列成章，給予了足夠的重視。出現這一現象，主要還在於發展數字經濟正成爲新時代高質量發展的重要風向標。其二，把公共數據作爲突破口，力爭在授權運營等方面優先作爲。例如，上海專設一節，對公共數據授權運營率先作出了規定；浙江在擴大公共數據範圍、打破“數字煙囪”的基礎上，對公共數據授權運營作出了更爲詳細的規定。其三，深圳綜合考慮了個人數據、公共數據、數據要素市場、數據安全，出臺了國內數據領域首部基礎性、綜合性立法，具有重要的示範作用。

《21世紀》：你一直在關注數據要素市場化的發展，據你觀察，當前我國的數據交易已經進入到了何種階段？我國數據交易市場呈現出哪些特點？

連玉明：自2020年中央提出加快培育數據要素市場以來，以大數據交易所建設爲代表的數據交易市場建設進入了新一輪增長期。初步統計，截至目前，全國建成大數據交易所（中心、平臺）累計超過28家，正在籌建、建設大數據交易所（中心、平臺）11家。

綜合來看，我國數據交易市場正從建設期轉向探索期，呈現出四個特點。一是數據交易市場規模小，基礎設施、基礎制度、基礎規範仍不完善、不成熟，任重而道遠。二是數據交易所可持續發展正面臨進場資源少、交易數量小、收益不足等問題，交易所的創新發展迫在眉睫。三是間接數據交易模式安全風險較低，較直接數據交易模式更符合當前的市場需求。四是同產業鏈、產業生態內部的數據交易需求較高，跨領域交易需求較小。

《21世紀》：日前，工信部新聞發言人田玉龍在國新辦新聞發佈會上表示將積極培育數據要素市場，支持北京、上海建設數據交易所。據瞭解，當前我國貴陽、湖南、北京、上海等地創設數據交易所，你認爲地方數據交易所的核心競爭力應體現在哪些方面？如何更好激發當地數字經濟的發展？

連玉明：數據交易是支撐數字經濟高質量發展不可或缺的一環。數據交易所的核心競爭力主要體現在三個方面。

一是解決效率問題。交易所是集約化的平臺，供需雙方可以多方對接，這將幫助企業提升效率，攤薄成本。二是解決合規問題。交易所提供合規的交易模式和手段，並留下憑證，這解決了合規風險問題。三是解決安全問題。交易所在一定程度上扮演了數據交易“背書人”角色，提供了一個安全可控的交易環境，並保證其間所有操作都是可追溯、被記錄的。

我們要清醒認識到，激活數據要素潛能，建設數據交易所只是可選的一種模式，而不是主要和唯一的模式，各地要充分考慮當地資源稟賦、區位優勢、產業基礎和區域分工協作等因素，應避免盲目上馬。要因地制宜發揮優勢，走自己發展的路子，圍繞當地特色產業，以數據要素驅動傳統企業數字化、智能化轉型升級。要加快區域協同發展，形成優勢互補發展格局，打破數據孤島，實現跨層級、跨地域、跨系統的數據要素市場協同發展。要成立或加入全國數據交易相關聯盟，完善數據要素市場理論、制度和模式的創新研究和落地應用，共同探索多種形式的數據交易模式。

《21世紀》：當前，各地數據交易所及數據交易中心發展不一，目前面臨哪些現實難題？您對數據交易所的未來發展有何期待？

連玉明：目前，各地交易所運營情況與發展目標普遍偏差較大，數據交易在“質”和“量”上都不盡人意，難以滿足數字經濟的發展需要，數據交易所可持續發展面臨很多挑戰，但主要是以下幾點：其一，數據確權難，數據交易須先確權，數據產權轉讓的基本前提是要明確權利到底屬於誰，權利邊界不明就無法讓渡。其二，數據定價難，交易離不開價格評估，由於數據價值的複雜性、無限性和不確定性，數據產品和數據服務的估值與定價尚無章可循。其三，數據監管難，在監管制度不健全、監管標準不科學、監管體制不順暢情況下，數據交易仍處於灰色地帶，產權爭議、監管缺失、安全風險等問題令數據供需雙方望而卻步。

要針對性地解決這些問題，纔有望扭轉當前困局。一要系統研究數據交易方式和交易場景，以逆向思維推動數據確權和數據分類分級管理。二要推動數據產品標準化，確保數據來源可追溯、質量有保障、權利可確認、利益可分配、過程有監管。三要堅持數據直接交易和間接交易雙管齊下，創新探索新型交易模式，打造撮合型、中介型、合作型交易平臺。與此同時，走出交易所，立足產業鏈、產業園將產業生態內部數據交易作爲突破口，挖掘典型案例，樹立示範標杆。

創新平臺經濟監管方式

《21世紀》：近年來，數據作爲基礎性資源對平臺經濟的發展起到至關重要的作用，同時產生的數據安全、隱私侵權、壟斷問題也層出不窮，你認爲平臺應如何善用數據確保合法合規？

連玉明：“徒法不足以自行”，在數字經濟快速發展的背景下，平臺壟斷、數據安全、隱私侵權、虛假信息等問題層出不窮。倘若這些問題得不到妥善處理，既不利於國家數字安全和公民合法權益的保護，也不利於平臺自身健康發展。善用數據，是平臺發展的應有之義，也是平臺增強自身競爭力、開展有序競爭的重要着力點。

爲此，一要嚴格落實《數據安全法》《個人信息保護法》《關於推動平臺經濟規範健康持續發展的若干意見》等政策法規的相關規定，加強自律，確保在法律允許範圍內開展合理的數據活動。二要規範數據處理流程，將數據安全技術融入數據收集、存儲、處理的每個環節，實現數據合規與平臺管理、生產及服務流程有機融合。三要加強數據分類分級管理，根據平臺屬性及數據域模式進行劃分，並制定內部分級分類標準。四要建立數據風險監測制度，主動監控內部數據處理活動和外部訪問活動，防範不正當的數據訪問和處理行爲，真正做到“宜未雨而綢繆，毋臨渴而掘井”。

《21世紀》：“監管方式”在2022年的政府工作報告中以較大篇幅得以體現，具體提出要“抓緊完善重點領域、新興領域、涉外領域監管規則”。近幾年，不少國家或地區強化對平臺經濟的監管，你認爲有哪些經驗值得借鑑？

連玉明：近年來，我國平臺經濟快速發展，在經濟社會發展全局中的地位和作用日益突顯，但也面臨着發展不規範、資本擴張和壟斷以及監管滯後等問題。

從全球來看，儘管各國對平臺經濟採取的治理措施和手段不盡相同，例如歐盟主要採取制度與規則創新的方式、美國通過多元協同治理的方式等，但均取得積極成效，其規制經驗值得我們借鑑。

一是加強反壟斷規則體系。出臺中國版的“數字守門人”制度，對具有守門人性質的平臺賦予相應的責任和義務，實現事先規制。進一步確立“安全港”“停鍾”、公平競爭審查制度，構建既遵循國際市場慣例又具有中國特色的反壟斷制度體系。二是優化監管框架形成合力。轉變監管理念，推動“包容監管”向“量身監管”轉變，提升監管體制和體系的適應性、針對性和有效性。建立健全跨部門、跨區域、跨行業的執法聯動響應和協作機制，構建“政府監管、行業自律、社會監督、企業自覺、平臺自治”五位一體協同監管體系，實現監管和服務並舉、規範和發展並重。三是創新運用平臺監管技術。堅持“依法治鏈”與“以鏈治鏈”相結合，構建起基於區塊鏈技術的事前事中事後全流程閉環、全鏈條追溯、全景式監管範式，真正實現監管和服務並舉、規範和發展並重。

《21世紀》：全球數字經濟蓬勃發展催生海量跨境數據的流動，各國對數據資源的爭奪日趨激烈，我國也在積極探索跨境數據流動的相關規則，在經濟全球化背景下，你對跨境數據安全有序流動有何建議？

連玉明：在數據資源爭奪日趨激烈的背景下，跨境數據流動已經成爲全球數字經濟競爭的關鍵環節，加強對跨境數據安全有序流動的規制，是我國的必然選擇。

爲此，一要秉持發展和安全並重的原則，抓住數字機遇，與各國共謀合作發展，積極參與數字經濟國際合作。二要完善跨境數據流動制度體系，保障全面性和靈活性。在《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》的基礎上，配套出臺細化的配套措施。三要建立跨境數據流動協作機制，提升協同性和全局性。探索我國法律與相關國際標準及他國法律之間可銜接和可補充的部分，避免出現規則衝突。四要明確保障跨境數據安全的義務，力爭自治性和平衡性。通過制定行業自律規範，以求得在保護本國個人、社會和國家利益的同時達到數據跨境流動與分享之間的平衡。五要強化數據跨境管轄權，加強安全性和競爭性。牢牢把握數據安全規則制定權和國際話語權，爲推進跨境數據安全有序流動貢獻中國智慧和中國方案。

（作者：張雅婷）