原標題 萬億級特別國債發行呼聲漸高，是否發、如何用？

經濟下行壓力加大，發行特別國債來擴大投資消費呼聲漸高，但是否再度啓用這一非常規工具各方觀點不一

受新一輪疫情、國際局勢變化等超預期因素影響，經濟下行壓力加大，企業困難增多。爲此，積極財政政策正靠前發力，這包括退稅、專項債發行均明顯提速。與此同時，財政部正抓緊謀劃增量政策工具。特別國債毫無疑問是增量政策工具可選項，且近來呼聲漸高。

粵開證券首席經濟學家羅志恆是支持今年發行特別國債的專家之一。他告訴第一財經，當前經濟面臨疫情反彈、地產下行、輸入性通脹、歐美貨幣政策收緊的四重風險，中低收入人羣、小微企業、餐飲旅遊等行業，以及基層政府均面臨困境。中央要求抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，建議儘快發行2萬億元特別國債，用於投資基建、補貼特定低收入人羣和支持抗疫。

當然，也有專家認爲現在還未到動用特別國債時機，面對當前形勢可以優先選擇常規的財政政策工具，這包括加大盤活動用財政存量資金，調整預算適度提高赤字增加普通國債或地方債等。當常規政策工具不足以應對後期經濟形勢時，再動用特別國債這一特殊、非常規政策工具。

時隔兩年特別國債重來？

對普通百姓來說，最近一次知曉特別國債是大概兩年前的2020年5月下旬。彼時，面對突如其來的新冠疫情衝擊，包括中國在內的世界經濟嚴重衰退，國內消費、投資、出口、財政收入均下滑，基層財政收支矛盾加劇。

爲此在推遲召開的2020年5月下旬的全國兩會上，中國推出一攬子政策應對工具，其中之一正是發行1萬億元抗疫特別國債，用於地方公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。這是特殊時期的特殊舉措。

受疫情擴散、俄烏衝突等超預期因素影響，中國當前經濟下行壓力明顯加大，而這也是部分專家呼籲發行特別國債的重要原因。

羅志恆表示，當前經濟面臨四大風險。一是3月以來國內疫情多點散發，不僅在短期內影響企業、居民等市場主體的生產生活，還進一步惡化了市場預期，經濟下行壓力明顯加大。二是房地產下行勢大力沉，預期低迷背景下居民購房意願與購房能力均受到限制，商品房銷售仍然低迷，1-4月商品房銷售面積和銷售額同比下降20.9%和29.5%。三是輸入性通脹已體現在快速攀升的PMI價格分項指數，中小企業經營成本上升。四是全球流動性收緊、中美政策錯位將引發資本外流以及資本市場受壓制等影響。

4月份部分經濟數據明顯回落，尤其是受8000億元留抵退稅等影響，財政收入明顯下滑，基層財政收支矛盾加大。財政部數據顯示，今年前4個月地方一般公共預算本級收入同比下降3.9%，地方政府性基金預算本級收入同比下降28.8%。

爲了應對經濟下行壓力，中央要求在加快落實已經確定的退稅減稅降費等政策同時，要抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，把握好目標導向下政策的提前量和冗餘度。接受第一財經採訪的多位財稅專家普遍認爲，特別國債顯然是財政政策增量工具可選項。

平安證券首席經濟學家鍾正生認爲，疫情在衝擊財政收入的同時，穩增長和常態化防疫對財政支出的訴求上升，加之退稅和土地市場低迷，若沒有特別國債等增量工具，年內積極財政發力或將面臨較大約束。目前來看，今年發行特別國債的必要性上升，時間在可能在三季度。

中國社會科學院金融研究所副所長張明表示，針對目前市場主體缺乏需求的問題，這時候尤其需要財政政策發力。考慮到今年的特殊情況，建議財政部發行大規模特別國債。

中國財政學會副祕書長馮俏彬告訴第一財經，最近關於發行特別國債的呼聲挺高，各方希望用這筆資金來拉動消費、擴大投資。從必要性來看確實越來越明顯，但當前能否推出還需要觀察。

“特別國債之所以特別，是在於經濟遭遇特殊的、突發性、重大的衝擊，通過日常財政政策工具難以解決時，纔會動用特別國債工具，而且特別國債需要相應的資產去對應，因此是否動用特別國債仍需統籌經濟形勢、財政收支狀況等考慮。”馮俏彬說。

中國社會科學院大學教授吉富星告訴第一財經，特別國債是特殊時期的應對舉措，不是常規政策工具，不建議頻繁使用，可以作爲財政增量工具的備選項。在面對經濟下行壓力下，可以優先動用常規增量財政政策工具，比如，首先目前政府債務餘額距離限額還有較大空間，可以動用存量額度空間。另外可以考慮加強跨週期調節，通過人大批准後，將明年部分專項債額度提前到今年使用。

羅志恆表示，與增發國債或者增加專項債額度等常規工具不同，特別國債用途明確、發行相對靈活、不計入赤字。

“我國分別在1998年、2007年和2020年三次新發特別國債，分別補充四大商業銀行資本金、註冊成立中投公司管理外匯和應對疫情衝擊，對穩定國家經濟與金融市場起到重要作用。其中，前兩次特別國債發行均由國務院提請人大常委會審議增發，反映了特別國債發行相對靈活、審批流程高效的特點。同時，特別國債由中央財政統一發行，不計入財政赤字。”羅志恆說。

投向基建、抗疫、民生

儘管各方對於當前是否發行特別國債有不同看法，但作爲可選的增量工具，對特別國債投向探討依然有益。

2020年1萬億元特別國債投向主要分爲基建和抗疫兩大方向。具體來看，基建方面細分爲12個領域，分別是公共衛生體系建設、重大疫情防控救治體系建設、糧食安全、能源安全、應急物資保障、產業鏈改造升級、城鎮老舊小區改造、生態環境治理、交通基礎設施建設、市政基礎設施建設、重大區域規劃基礎設施建設和其他基礎設施建設。

在抗疫相關支出方面，細分爲6個領域，分別是減免房租補貼、重點企業貸款貼息、創業擔保貸款貼息、援企穩崗補貼、困難羣衆基本生活補助和其他抗疫相關支出。

財政部曾總結特別國債政策效果爲四大方面，這分別是進一步補齊公共衛生、生態環境保護等領域基礎設施短板，積極帶動社會投資，有力拉動經濟增長。支持開展公立醫院改造升級、購買核酸檢測試劑、加強應急物資儲備等疫情防控工作。推動落實減免企業房租、創業擔保貸款貼息、援企穩崗等政策，爲市場主體紓困解難，推動企業復工復產。安排資金解決基層特殊困難，進一步緩解地方財政收支壓力，增強基層財政保障能力。

目前來看，專家建言今年特別國債投向與2020年相近，但各有側重。

羅志恆建議，今年可發行2萬億特別國債，專項用於三大任務。一是支持基建，對沖總需求快速下行，確保宏觀大盤穩定，確保預期和信心穩定；二是對特定低收入人羣而非全體居民發放現金，將有限資金用在刀刃上，促進消費或提高其抗風險能力，確保社會和人心穩定；三是支持各地常態化核酸檢測等疫情防控舉措，緩解基層壓力。

張明建議，今年發行特別國債可用來做三件事。一是給受疫情衝擊比較大的中低收入羣體直接發消費券。二是給受疫情衝擊比較嚴重的中小企業直接發放補貼。三是用特別國債募集資金支持地方政府重大基建項目建設。

吉富星表示，對於發行特別國債是側重於投向基建促進投資，還是側重於給消費者發放補貼拉動消費，各方看法不同。他認爲，特別國債可能主要還是投向基建拉動投資，而民生保障方面更多可以通過財政轉移支付來面向特困人羣，不宜搞“直升機撒錢”，這樣做效果可能並不好。

專家認爲，中國作爲一個發展中國家，可用財力有限，直接給居民發錢在實操中難以做到，也會導致財政不可持續，而且各地經濟發展水平、消費水平等不一，會導致不公平。