5月16日，國家統計局公佈經濟數據，4月份全國城鎮調查失業率爲6.1%，31個大城市爲6.7%。16-24歲人口調查失業率分別爲18.2%。北京大學盧鋒教授指出，中國青年失業率已經遠超歐洲的13.9%和美國的8.6%，自去年底以來持續攀升。今年就業壓力空前，2022年中國需要就業的城鎮新增勞動力達到約1600萬人，其中高達1076萬人爲高校畢業生，史上最高。因疫情防控等因素，高校總體的就業形勢不樂觀，相關消息顯示，截至4月17日，全國高校畢業生去向落實率（包括就業、讀研等）爲23.6%，低收入家庭等重點羣體去向落實率爲21.5%。妥善高校畢業生的就業問題迫在眉睫。

大學生就業難，有如下幾個原因。

首先，高校畢業生規模迅速增長。1999年，我國高校畢業生僅100萬，現在規模相當於1999年的10倍有餘，而城鎮就業人口規模只增長了1倍。這意味着城鎮新增就業崗位必須保持超常增長，這在宏觀上要求GDP快速增長，經濟總量盤子大了，就業崗位纔會同步增長。但最近幾年經濟增長放緩，而高校畢業生數不斷增長，今年更增長近150萬人，供需壓力可想而知。

其次，產業結構調整的滯後抑制了就業崗位的創造。從國際經驗看，工業就業人員佔比與人均GDP之間存在明顯倒U型關係。隨着人均GDP增長，工業就業人員佔比會先上升後下降，而服務業就業會替代工業下降的部分。

就業從工業向服務業轉移的原因是多方面的。從需求端看，隨着收入增長，家庭消費的重心會從食物轉向耐用消費品，進而轉向健康、文娛、教育等發展性需求，這些轉向最終會刺激服務業發展。從供給端看，製造業勞動生產率提高得快，人們需求增長相對要慢，而服務業的勞動生產率提升要慢一些，而人們的需求增長相對較快，這會導致勞動力從製造業流向服務業。此外，受教育年限和生活水平的提高，也會改變人們的就業觀念，更願意向工作時間自由、工作環境更宜人的服務業流動。例如，過去幾年，越來越多的流水線工人，流動到快遞、外賣等行業。

與國際經驗相比，中國經驗略有偏離。據陸銘、奚錫燦的研究，我國服務業在宏觀經濟中的佔比，無論就業還是GDP佔比，都顯著偏低，服務業的發展滯後於中國經濟發展水平，差距最大的時候達到15個百分點。服務業是勞動密集型產業，本是解決新增勞動力的主要行業，但國內的監管政策制約了一些行業的發展，如教育領域的“雙減”，今年疫情防控對服務業的衝擊也比較大，這些都影響了服務業創造就業崗位的能力。

最後，中國東部發達省份和中心城市吸納新增勞動力的能力減弱。這些地區的勞動力市場一直非常活躍，是吸納鄉城遷移勞動力和新增高校畢業生的重鎮。但從第七次全國人口普查數據來看，雖然人口流動活躍的態勢依舊，但流動強度開始下降，北京、上海等大城市常住人口增長比較緩慢，現行疫情防控也使得大城市的失業率要高於其他城鎮地區，這些都增加了高校畢業生的就業難度。

2000年以來，中央高度重視高校畢業生的就業工作，2003年出臺“大學生志願服務西部計劃”、2006年出臺“三支一扶”（支教、支農、支醫和扶貧）計劃和農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”、2008年出臺“選聘高校畢業生到村任職工作”（大學生村官）、2013年出臺“農業技術推廣服務特設崗位計劃”。

這些政策的主要思路，是財政出資購買編制外就業崗位。這些計劃，每年每項能解決數萬到十餘萬大學生就業。目前，各級財政大約有20-30種渠道通過財政購買編制外就業崗位提供給高校畢業生。

這些計劃立竿見影地解決了數十萬高校畢業生的就業需求，客觀上也提高了基層提供公共服務人員的素質。然而缺點也是顯而易見的，儘管特崗教師等崗位在招聘之初大都明確是編制外身份，但由財政支付工資以及一些地區招聘時會隱含承諾，這或明或暗地讓勞動者有了期待：未來服務期滿，可以轉正、入編。但各地編制有總額限制，每個計劃累計高達數十萬的大學生，不可能全部入編的。即使最終可以解決部分人的編制，也會造成基層較重的財政負擔。

更令人擔憂的是，高校畢業生如果帶着入編的預期去選擇類似的就業崗位，而到時無法解決編制問題，對未來的職業發展路徑會有較大的不利影響。此外，共同的處境使得這些崗位的勞動者容易共同行動，對社會穩定也有一定的壓力。

未來十餘年，高校畢業生規模會持續保持在高位，就業促進政策將是一個長期事項。靠財政出資購買就業崗位無法應對這種長期事項，是不可持續的，因此其規模不應當繼續擴大。

近年來，中央和地方還嘗試了很多新措施。以上海市教委等多個部門在5月22日聯合發佈的《關於做好2022年上海市高校畢業生就業創業工作的通知》爲例，採用了多種混合政策，包括給予實際招聘應屆畢業生的用人單位的社保補貼、稅費減免，給畢業生和帶教單位見習補貼，給畢業生求職創業補貼、靈活就業社保參保補貼、技能提升補貼，並允許延長畢業生的在校生身份，給創業的學生一次性創業補貼、稅費減免等。其他省份也有基本類似的政策。

這些政策各有側重，能起到一定的效果，但缺點是相對零散，缺乏合力。從學生的角度來看，需要自己費精力去申請這些補貼；而對於大多數用人單位來說，每年招聘應屆生數量有限，申請補貼也費時費力，激勵作用不明顯。

那麼，應該如何促進高校畢業生的就業？結合上述分析，高校畢業生就業政策體系應該遵循以下幾個原則：

第一，高校畢業生的就業政策應該以市場爲導向，企業是主戰場。這與財政出資向畢業生提供就業崗位的思路截然不同。但企業用人需求取決於經營預期，因此就業政策無法脫離宏觀環境單獨存在，企業的發展前景是解決就業問題的核心。

回顧歷史，1978年知青開始返城，城裏就業崗位奇缺，爲了化解知青的就業難題，個體戶開始解禁，有人在路邊賣大碗茶，也有人長途販運做跨地區貿易，瀋陽五愛街、北京秀水街、上海襄陽路就是在這種背景起興起的，有了新業態，纔會有新就業。

要解決如此龐大的就業規模，首先應該放鬆產業的管制，尤其是勞動力密集型的服務業，例如教育、醫療、旅遊、文化娛樂等家庭消費增長的行業，服務業繁榮了、增長了，纔會產生更多的勞動力需求，進而解決高校畢業生的就業問題。

第二，市場化用人單位是吸納勞動力的主體，就業政策的核心目標應該是激勵市場化用人單位招聘高校畢業生。從國家來看，企業招聘更多的人，能有更多的業務、創造更多的利潤，政府的財政收入會增多；而高校畢業生在職業初期能否迅速安穩就業，更會影響一個世代勞動力人力資本積累的質量。在畢業生就業之初，對用人單位和畢業生本人進行補貼，讓他們更快更好的穩定就業，對長期經濟增長利遠大於弊。

目前針對高校畢業生已經有繁多的就業促進政策（如上海在5月22日公佈的文件），爲了讓政策形成合力，應當進一步明確對高校畢業生就業促進的政策目標。總的來說，針對高校畢業生這一勞動力身份，集合全社會各部門的政策，形成一種政策導向，“誰僱用高校畢業生，就給予誰政策優惠”。我們可以將高校畢業生就業目標想象成碳減排的目標，在大的政策目標驅動下，各部門依本領域的特徵出臺相應的支持政策。

當然，補貼等支持政策在扭曲市場供求信號（讓企業更願意僱用高校畢業生）的同時，也會有成本，哪裏有補貼哪裏就有騙補。這裏面會有一定的效率損失，也會對畢業多年的職工有一定的擠壓。但這些政策優惠一般與高校畢業生身份綁定，通過學信網、個稅和社保繳納記錄等覈查的難度較低。對企業招用高校畢業生的政策優惠也都是短期的，1-3年不等，除非企業持續招聘應屆畢業生，否則無法持續享受政策。1-3年政策優惠期過了以後，即使企業不續聘，但這些職工有了工作經驗，再就業的難度會大大降低。

我們做一個粗略估計，1個財政全額負擔的就業崗位，一年成本10萬元左右；現在變成對企業和畢業生的補貼，按每生每年2萬塊計算，可以降低企業15%以上的成本，企業聘用應屆畢業生的積極性會明顯提高。對比下來，1個財政負擔的就業崗位1年的支出就可以激勵企業聘用可以僱用5個人，財政負擔1個6年合同期的崗位，可以支持30個應屆畢業生的就業，槓桿效應明顯，還不會造成長期的財政負擔和社會穩定事件。

第三，高校畢業生的就業需要多方共同努力，學生是學校培養的，是企業招用的，學生、學校和企業三方應該有一個良好的互動關係。現在高校只管培養學生到畢業，爲了完成就業率指標，會明裏暗裏促使學生籤虛假就業協議，高校的培養計劃是否與企業需求匹配，學生畢業以後的職業生涯是否順利，高校的關心程度都不夠。

因此，高校也必須有所作爲。首先，高校應該普遍實施畢業生兩年左右的就業擇業期政策，擇業期內的畢業生，在就業、升學方面，享有與應屆畢業生同等的待遇。教育主管部門應放棄單一的就業率指標，建立起以學生就業質量爲目標的綜合評價機制。在擇業期內，各高校對本校畢業學生應當建立就業創業信息跟蹤機制，關注學生畢業若干年後的薪酬、職位、行業等信息，並給予必須的幫助，動態評價本校培養質量，建立基於本校特色的大學生就業支持長效機制。目前部分高校的MBA等職業教育已經建立職業發展體系，這一模式應該擴展到本專科及全部的碩博教育中，全面扭轉過往高校認爲學生領了畢業證就與學校無關的思維。

對於高職院校和應用型本科，高校還需要與相應的企業建立起大學生職業技術培訓、創業培訓、見習基地等多種互動機制，讓院校的培養計劃和企業需求高度匹配，這樣才能避免“畢業就失業”的窘境。

（作者聶日明爲上海金融與法律研究院研究員）

責任編輯：吳劍 SF031