◆靈活就業或打零工正在成爲當今世界就業市場的新主流方式，而中國則更以規模大、速度快、就業方式多樣化而處於領跑位置

◆有效保障規模龐大的靈活就業人員社保權益，既是促使社保制度高質量發展中的關鍵問題，也是解決我國未來就業問題的關鍵點之一

全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成：爲2億靈活就業人員織牢保障網

文 |《瞭望》新聞週刊記者 陳燕

靈活就業人員參加社會保險的現狀如何？如何抓準破解思路？這部分羣體的社保應單獨建制還是納入統一政策？不同種類的社會保險該如何精準施策？……

近日，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成接受《瞭望》新聞週刊專訪表示，靈活就業或打零工正在成爲當今世界就業市場的新主流方式，我國更以規模大、速度快、就業方式多樣化而處於領跑位置。有效保障規模龐大的靈活就業人員社保權益，是促使社保制度高質量發展中的關鍵問題，也是解決我國未來就業問題的關鍵點之一。

全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

新問題呼喚新辦法

《瞭望》：你認爲，與城鎮職工相比，用人單位對靈活就業人員的社保責任“邊界”在哪裏？

鄭功成：靈活就業之所以有別於傳統的正規就業，關鍵在於突破了傳統勞動保障法律法規政策約束，這使得現行法律法規政策的適用範圍及其效力被弱化，應當通過完善相關法制來明確用人單位的相應責任，確保靈活就業人員的社會保險權益不受損害，根據勞動者的工作穩定狀況和社保需求，對社保項目進行分類處置。

《瞭望》：目前，靈活就業人員的社保總體情況如何？

鄭功成：針對新業態就業者的調查樣本顯示，75%左右的靈活就業人員爲農民工，這些人多數被排斥在職工社會保險之外，只能參加居民社會保險。僅有16%簽訂正規或標準勞動合同的勞動者，亦未平等享受到應有的社會保險。靈活就業人員社會保障不足問題亟待解決。

《瞭望》：我國的社保體系中已有針對靈活就業人員的制度設計，爲何沒能解決靈活就業人員的社保需求？

鄭功成：靈活就業人員的社會保障問題，是我國社會保障制度面臨的新情況新問題。雖然現行社保制度已經有靈活就業人員社保制度設計和實踐執行，但由於對這一部分勞動者採取自願參保方式，加之缺少用人單位分擔繳費責任，在社會保險繳費負擔依然偏重的情形下，個人參保的承受力有限。因此，大多以居民身份參保，其保障水平偏低，尚不足以解除後顧之憂。隨着近年來靈活就業人員規模迅猛增長，現行制度已不能滿足靈活就業人員的現實需求。

保障水平偏低

《瞭望》：靈活就業人員的養老、醫療保險參保情況如何？

鄭功成：以2020年爲例，當年全國就業人員7.5億人，其中第二、三產業就業人員佔76.4%，而參加城鎮職工基本養老保險者（不含退休人員）不到3.3億人（靈活就業人員參保無數據），參加城鎮職工基本醫療保險者爲3.4455億人（含靈活就業人員4751萬人）。這意味着2億多二、三產業從業者多數參加的是繳費偏低、保障水平有限的城鄉居民基本養老、基本醫療保險。2021年，一些地方城鄉居民基本養老保險人均年繳費僅爲400元，人月均養老金僅107元，養老保障水平堪憂；城鄉居民基本醫保繳費額爲280元/人年，醫保待遇明顯低於職工醫保，靈活就業人員疾病醫療負擔沉重。

北京、杭州、成都的調查樣本顯示，新業態從業者養老、醫療保險（均含職工與居民保險）參保率分別爲70%、85%左右。這表明，部分靈活就業人員處於未保、漏保、斷保狀態，有的因“人戶分離”等原因難以真正享受居民醫保待遇。

《瞭望》：工傷、失業保險參保情況如何？

鄭功成：工傷、失業保險存在制度空白。2020年末全國參加工傷保險人數爲26763萬人，參加失業保險人數爲21689萬人，同年享受工傷、失業保險待遇者分別爲188萬人、515萬人，職業傷害風險與失業風險偏高的靈活就業人員幾乎被排斥在外。2020年以來的新冠肺炎疫情，對就業形成了衝擊。2020年當年，領取失業保險金的人數僅較2019年增加54萬人，這一數字揭示出以農民工爲主體的靈活就業人員，並不在失業保險制度覆蓋範圍之內，同樣也表明失業保險制度因覆蓋面偏窄而降低了有效性。

《瞭望》：解決靈活就業人員的社保問題從哪裏破題？

鄭功成：首先要更新理念，與時俱進地賦予社會保險制度新內涵。關鍵是要淡化傳統勞動關係的人格從屬性，強化靈活就業的經濟從屬性，將社會保險視爲所有勞動者的正當權益，而不僅是傳統正規就業勞動者的法定權益，以統一的職工保險爲目標，向靈活就業人員全面擴展。

以平臺就業爲例，無論專送還是衆包方式，勞動者都是從註冊平臺領取工作任務，按單從平臺領取勞動報酬，服從平臺管理規程，接受平臺處罰，從而客觀上具備正規就業的基本要素，勞動者應具有“類僱員”身份。因此，必須更新社會保險理念並賦予其新內涵，儘快適應靈活就業常態化的現狀和趨勢，助力各新業態健康發展。

完善制度精準施策

《瞭望》：要爲靈活就業人員單獨建制嗎？

鄭功成：我認爲，不宜爲靈活就業人員單獨建制，以免社會保險制度碎片化和出現社會排斥問題，並造成勞動者權益不平等和流動受阻。更不宜以商業保險替代社會保險，因爲商業保險要追逐利潤，只能建立在雙方自願且受保險責任合約規制基礎之上。

應加快修訂社會保險法與工傷、失業保險法規，儘快制定醫療保障法與養老保險方面的法律法規，明確這些制度面向包括靈活就業在內的所有勞動者並統一實施，同時明確用工單位或平臺企業的法定義務，同步強化就業主管部門的勞動監察責任。

《瞭望》：解決這一問題的思路是什麼？

鄭功成：根據靈活就業人員就業方式的特殊性，應分類分項解決他們的社保問題。基本養老保險、工傷保險，應實現職工化，將靈活就業人員悉數納入並採取差別費率。前提是需要採取類似正規就業的強制方式，同時須進一步降低養老保險費率，並對靈活就業者的工傷保險實行用工者分攤繳費制。醫療保險要適應“人戶分離”現象常態化，可以由靈活就業人員自主選擇，確保醫保的即時保障效力，同時着力縮小居民醫保與職工醫保的待遇差距。失業保險，則可將主要依靠靈活就業收入生活的勞動者納入其中。

《瞭望》：保障靈活就業人員合法權益還要注意什麼？

鄭功成：一方面，創新經辦機制。

主要包括：打破四險合一的捆綁式經辦方式，據情實行分險辦理；打破按月徵收社會保險費慣例，採取可供靈活就業人員選擇的按月、季、年繳費方式及允許補繳規則；充分利用信息化手段，方便靈活就業人員參保、繳費和享受相應待遇；開展針對靈活就業人員的政策宣傳，暢通維權申訴途徑等。同時，強化靈活就業的調查、信息共享，推進智能經辦。

另一方面，做好相關配套制度建設。

主要包括：將平臺用工納入勞動合同法適用範圍，對現行認定勞動關係的依據作適應靈活就業人員權益維護的創新性解釋，並據此明確勞動監察部門與仲裁、司法機構的執法責任；加快制定勞動基準法，爲靈活就業人員提供底線保障的法律依據；修訂工會法和《中國工會章程》，賦予靈活就業人員參加或組建工會的權利，以便通過工會來維護靈活就業人員的權益；突破戶籍限制，將“人戶分離”情形下的靈活就業人員納入社會救助範圍。

刊於《瞭望》2022年第22期

責任編輯：劉萬里 SF014