原標題：13省份優化生育政策：探索產假用工成本分擔，托育設施“強供給”成焦點

21世紀經濟報道記者 陳潔 實習生 張杏 廣州、長沙報道

隨着各省份基本完成《人口與計劃生育條例》修訂，下一步如何落實正成爲關注重點。

2022年6月份以來，廣西、海南、湖南等地相繼出臺《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展實施方案》，據不完全統計，出臺人口發展相關方案的省份數量至少達到了13個。

21世紀經濟報道記者注意到，各地方案聚焦於降低生育、養育和教育成本，同時提出大力發展托育，並從產假、生育補貼等方面強化對家庭尤其是對婦女的支持。

比如，6月21日，湖南省人民政府發佈《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的實施方案》，提出嚴格落實依法生育女方除享受國家規定產假外增加產假60天、男方享受護理假20天等制度。產假期滿，經本人申請，用人單位批准，可以請假至嬰兒1週歲。

廣東省人口發展研究院院長董玉整向21世紀經濟報道記者表示，實施三孩生育政策及配套支持措施以來，各地普遍延長產假，這對於婦女產後康復和保證嬰兒健康都有積極作用。

“各地相關人口發展方案是和人口計生條例修訂之後的實施相銜接的。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸對21世紀經濟報道記者表示，目前多地提出延長產假，但落實起來確有一定困難。一方面企業會有額外支出，另一方面職業女性考慮到工作上的銜接和未來的晉升，也擔心會有影響，因此很多女性還是不會選擇休這麼長的產假。

地方相繼優化生育政策

2022年5月份，《陝西省人口與計劃生育條例》獲表決通過，相關條款增設三孩獎勵假，明確生育三孩增加15天產假、10天護理假等等；6月份，山東省十三屆人大常委會第三十五次會議審議了《省人大常委會關於修改〈山東省人口與計劃生育條例〉的決定（草案）》。目前，全國31個省區市的人口計生條例修訂已基本落地，如何執行也成爲擺在面前的重要問題。

2021年12月份，以貴州、吉林、陝西發佈各省份《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展實施方案》作爲“第一槍”，據21世紀經濟報道記者不完全統計，截至目前全國至少已有13個省份發佈了相關人口發展方案，進一步推動人口均衡發展。

從2022年5月份開始，各地進入政策發佈的密集期，最近兩個月至少有6個省份發佈相關方案。其中，6月21日海南印發該省方案，提出到2025年生育、養育、教育成本顯著降低，生育水平適當提高，出生人口性別比趨於正常，人口結構逐步優化，人口素質進一步提升。

這也是各地政策的一致目標。爲此，各省份最爲直接的措施，就是給予更長的產假和進一步的生育補貼。比如，江西提出，對符合法律、法規規定結婚、生育的夫妻，除享受國家規定的假期外，增加婚假十五日；增加產假九十日，並給予男方護理假三十日。生育補貼方面，江西還提出，鼓勵縣級以上人民政府建立育兒補貼制度。鼓勵各地根據養育未成年子女負擔情況實施差異化的租賃和購買房屋的優惠政策。比如，符合住房保障條件的三孩家庭如提出申請，應在三個月內配租或調換公租房；如實物房源不足，可優先發放租賃補貼，並提高30%的額度。

此外，吉林在其方案中提出，支持銀行機構爲符合相關條件的註冊結婚登記夫妻最高提供20萬元婚育消費貸款，按生育一孩、二孩、三孩，分別給予不同程度降息優惠。

董登新認爲，一般意義上，只要是有利於降低生育、養育和教育成本、解決人們關於生育問題實際困難的政策措施，都應該是積極的。但在制定具體措施時，還要注意導向和實際效果，比如建立育兒補貼制度，要堅持“盡力而爲，量力而行”的原則，要綜合考慮此項制度的現實性和長期性。此外，鼓勵婚育消費，不能與中央提出的“破除高價彩禮等陳規陋習”相牴觸。

除此之外，一些地方的其餘文件中還有進一步強化補貼政策。比如，此前山西省人民政府辦公廳下發的《關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》，鼓勵用人單位對計劃生育政策內生育的嬰幼兒家庭父母，每人每月發放200元的嬰幼兒保教費。

“但根據我此前在山西一個城市的調研，落實情況並不太好，當地有機構提出，這筆錢也不知道從哪裏來。”楊舸表示，從目前各地財政情況看，也不能對生育補貼有太大期待。

除補貼之外，延長產假的效果如何，也需要進一步觀察。江南大學社會學系副教授彭青雲對21世紀經濟報道記者表示，產假制度的相關規定在行政機關和事業單位的執行情況較好，但在企業，因爲嚴格的用工成本控制和市場導向，可能會存在一些難度。

“一些在小微企業就業的女性，可能會因爲生育而中斷職業生涯。當然，很多地方都出臺了女性就業保護的政策。目前，各省份女性就業保護政策更多是對用人單位進行監管、督查，偏向嚴厲管制和負面懲罰，可能正面激勵措施的實施效果會更好，譬如實施女職工多胎生育稅收減免政策，生育期間的工資通過生育基金或者其他方式支付一部分等。”彭青雲說。

托育設施建設成抓手

董登新認爲，不少地方提出延長生育假期，但對生育假期延長之後，用工成本的增加由誰負擔、怎樣負擔的問題並沒有很好明確，實際結果主要都是用人單位在承擔。如果要將好的生育假期制度真正落到實處、獲得實效，就要切實解決假期用工成本分擔問題。

“如果因爲延長了產假而進一步增加用人單位的用工成本，就可能增加用人單位對於執行這一制度的擔憂，進而可能進一步加劇用人單位隱性性別歧視。”董登新表示。

爲此，江蘇提出，探索生育假期用工成本合理分擔機制。對企業在女職工產假期間支付的社會保險費用，生育二孩的給予50%的補貼，生育三孩的給予80%的補貼；廣東也提出，健全假期用工成本分擔機制，保障職工生育休假期間工資福利待遇。此外，北京、河南、陝西、江西、廣西、 貴州、海南等地也提出綜合利用保險、財政、薪酬等方式，健全假期用工成本分擔機制。

事實上，世界各國也不乏給予頗爲慷慨的補貼與產假案例。例如。2007年開始俄羅斯政府爲了提高人口出生率，頒佈了一系列生育保障政策。目前，與其他國家相比，俄羅斯婦女帶薪產假最長，達3年時間。生育津貼上，如多次生育，每胎津貼達到數萬元人民幣。

“從俄羅斯來看，過去一些年份確實生育率有明顯提升，但據俄羅斯國內學者分析，補貼作用是短期而不是長期的。補貼對本來想生育的家庭來說，只是縮短了生育間隔，後面的生育激勵措施效果又會下降。”楊舸指出，我國也不太可能對鼓勵生育採取較爲激進的措施。

彭青雲表示，現代社會人口轉變的一個基本特徵就是生育率持續下降，生育率下降不僅是中國的問題也是世界的問題，所有發達國家都面臨生育率不振的問題。

那麼，除了產假和補貼，哪些促進生育的政策更爲有效？目前來看，加強托育設施建設正成爲重要抓手之一。根據各省份發佈的人口發展方案，各省份將在2025年實現的每千人口託位數在3-5.5個之間。其中，廣東提出，到2025年該省每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數不少於5.5個；陝西提出，到2025年全省每千人託位數要達到4.6個。

楊舸表示，目前國家和地方對於托育設施的落地成爲焦點。“從歷史來看，我國在3-6歲學前教育階段的基礎設施建設還可以，但在0-3歲的托幼服務上，基礎設施建設則相對欠缺。最近幾年，政府投入正在加大，制度建設也會逐步加強，家庭托育成本也會降低。”

楊舸指出，相對於產假和生育補貼制度，托育設施建設更容易落地，而且也是公共服務資源的一個有效補充。“從目前看，人口變動趨勢難以改變，相關政策或許對生育率只能產生小的波動影響，對各地來說，更關鍵是如何留住人口，或者從其他地方吸引足夠的勞動力。”