原標題 香港與內地商品房預售制比較及思考

作者：劉曉春 ▪ 肖蕾（劉曉春繫上海新金融研究院副院長）

出現爛尾風險的根本原因，在於開發商高槓杆無序擴張的經營方式和房地產金融化。

近期，商品房預售制與預售資金監管成爲熱點話題，引發諸多討論。

內地的預售制於上世紀九十年代引自香港的預售樓花，主要解決早期開發企業資金不足的問題，但在制度設計上又有所不同。本文首先比較兩地預售制度的差別，進而對內地預售制運行機制與具體實踐（以A省、B市爲例）進行梳理，最後談幾點思考與建議。

內地與香港預售制比較

（一）預售條件

香港獲批《預售樓花同意書》須滿足兩個條件：確保地價已經全數支付；證明有能力支付所有“建築費”。建築費證明有三種方式，滿足其一即可：①從銀行處獲得建築費用貸款（存入信託專戶，項目完工前不用還款）；②銀行貸款承諾書（銀行向政府承諾兜底）；③無擔保貸款合約（由財務公司作出無擔保貸款合約）。

內地獲批《預售許可證》須滿足三個條件：已交付全部土地使用權出讓金，取得土地使用權證書；持有建設工程規劃許可證和施工許可證；按提供預售的商品房計算，投入開發建設的資金達到工程建設總投資的25%以上，並已經確定施工進度和竣工交付日期。

在香港，開發企業申請預售時，開發企業必須確保有足夠資金完工，並通過信託專戶實現破產風險隔離，保障資金安全。內地預售許可時，25%的工程費用投入即可。

（二）建築費管理

香港開發企業需在指定信託賬戶存入項目所需建築費，且不能自由提取。建設過程中，開發企業憑“建築師證明書”申請取回建築費，確保款項用途必須爲支付建築費。

內地無此規定。建築費主要爲房地產開發貸款，房開貸發放銀行會提出項目資金專戶管理要求，對於資金的支出逐筆監督，保證用於項目建設。部分建設費爲預售收入（約30%），納入預售資金監管賬戶管理。

相較之下，兩地建設費使用方式與構成存在區別。香港建設費完全由開發企業籌措，通過信託專戶管理，使用上引入第三方證明，對款項使用要求更加嚴格。內地建設費中房開貸通常不能全額覆蓋，由銷售收入補充，且資金賬戶不能實現破產隔離，實踐中亦存在被查封情況。

（三）預售資金與按揭貸款

香港購房者簽訂購房合約時支付等同樓價5%的訂金（如有特別條款則額外支付），定金鎖定在開發企業律師事務所的信託賬戶，直到項目完工確認交付後，開發企業纔會收到款項。購房者在房屋完成建設並正式交付前才申請按揭貸款。

內地預售資金包括定金、首付款及按揭貸款等，涵蓋全部購房款。購房者在購房合同網籤後申請按揭貸款，按揭貸款作爲預售資金存入監管賬戶。預售資金由開發企業與監管銀行、監理單位三方簽訂監管協議的方式監管，開發企業項目建設過程中可以取用。

兩地預售資金的構成、比例與按揭貸款使用時點存在較大差異。香港購房者按揭貸款在項目完工後才申請發放，預售訂金比例也很低，預售訂金和按揭貸款不作爲建設費支出。而內地預售資金涵蓋全部購房款（首付、按揭貸款等），預售資金作爲建設費支出（約佔30%），近年來有上升趨勢。

從銀行端看，香港銀行發放的按揭貸款是有現實的房產作爲抵押物保障的。內地銀行爲預售房發放的按揭貸款則是尚在建設中的房產，銀行面對的是或有抵押物。按揭貸款與一般房屋抵押貸款不同，一般房屋抵押貸款是借款人爲其經營或消費等活動融資，而以房屋抵押作爲還款保障；按揭貸款是借款人因購買房屋並以所購房屋作爲抵押物而申請的貸款。當開發商發生爛尾，意味着借款人既沒有實現貸款目的，也沒有抵押物保障。所以，銀行也承擔着商品房建設爛尾的現實風險。

香港早期有預售房的分期付款方式，遵循的是一般固定資產買賣的規則，即在符合預售的條件下，購房者首付50%的購房款，以後按建房進度分期支付房款，建房進度由第三方機構鑑定，購房者有權參與監督，最後10%尾款待收樓後支付。

總的來看，內地預售房制度在一定歷史階段對快速增加住房供應、解決居民住房方面的歷史欠賬、加快房地產行業發展起到了積極作用。但制度本身也存在缺陷，開發商形成高槓杆無序擴張的經營方式與其不無關係。

內地預售資金監管實踐

（一）預售資金監管運行機制

1994年出臺的《城市商品房預售管理辦法》規定，“商品房預售款監管的具體辦法，由房地產管理部門制定”，同時“省、自治區建設行政主管部門、直轄市建設行政主管部門或房地產行政管理部門可以根據本辦法制定實施細則”。

具體到省一級，一般由省住建部門、人民銀行、銀保監三家發文，制定具體的辦法。分工主要是省住房和城鄉建設行政主管部門負責對全省商品房預售資金的收繳、使用實施監督指導。人民銀行、銀監部門負責對監管銀行的預售資金監管行爲進行監督檢查。

由於沒有全國統一的規定，各地區基本施行“一城一策”，即基本會出臺相應的“預售資金監督管理辦法”和“預售資金監督管理實施細則”，管理方式地區差異較大。部分地方預售資金監管還存在政策不明確、提取基數和提取比例過高、提取節奏不合理等問題。開發企業與監管銀行、監理單位共同簽訂商品房預售資金監管協議，監管協議在房地產行政主管部門、人民銀行等處備案。

監管方式分爲重點資金監管和全額資金監管。大多數地區採取重點資金監管，即確定監管額度，額度內的資金使用受限，通過申請審批流程提取，額度外資金可由開發企業靈活支取。少數地區採取全額資金監管，預售資金的使用均需嚴格申請審批。

監管資金申請審批亦存在兩種模式，一是監管銀行審覈開發企業申請後直接放款。另一種是監管銀行審覈開發企業申請，報商品房預售款監管部門覈實、審批，監管銀行按意見逐項撥付。

（二）預售資金監管實踐——以A省、B市爲例

A省監管方式爲重點資金監管，監管額度爲不低於項目工程預算清冊總額（即工程造價）的130%，且監管額度內項目工程預算清冊總額的20%可用於前期費用、可同步歸還本項目房開貸。具體使用上由開發企業憑藉監理單位出具的施工完成證明或者其他有效資金支付證明材料提出申請，監管銀行審覈後符合條件的自申請之日起二個工作日內付款。

B市監管方式亦爲重點資金監管，監管額度爲項目建設工程資金總額（含稅費）+不可預見費用，不可預見費用標準根據預售人信用評級執行。具體使用流程上由開發企業按照監管協議中的用款計劃向監管銀行提出審覈申請。監管銀行對項目工程形象進度進行現場勘驗後提出審覈意見。監管部門覈實監管銀行的審覈意見並按照監管賬戶和按揭貸款專用存款賬戶資金佔網籤金額比例提出覈實意見。監管銀行和按揭貸款銀行依據監管部門覈實意見撥付。

幾點思考與建議

預售資金監管的常見違規點集中在入賬和撥付環節，應入賬卻未入賬，撥付環節超額提取，都將導致工程建設支出不能得到保障。至於銀行及相關部門在預售資金監管中的責任，需要具體情況具體分析，不能一概而論。

出現爛尾風險的根本原因，還在於開發商高槓杆無序擴張的經營方式和房地產金融化。這些年提出“房住不炒”是非常必要和正確的，制定“三條紅線”等監管政策的初衷也是良好的。面對當前的一些爛尾現象，建議長短結合採取措施以化解風險。

（一）完善商品房預售制，在制度設計上保交付。當前購房者以預付全部房款（首付款和按揭）參與商品房建設費支出，與開發企業共擔開發風險，但制度上卻無法保交付，權益不能保障。建議參照香港，調整按揭貸款申請發放節點與預付資金使用管理，由開發企業負擔全部建設費用，並嚴格預售條件，確保建設資金充足且做到風險隔離，從制度上解決交付問題。考慮到目前開發商流動性現狀，制度的完善和執行到位，不能要求一步到位，但必須有明確的路線圖和懲罰措施。

（二）強化政策執行與監督約束。首先，在預售制改革前，各地要立即完善預售資金監管辦法，堵住漏洞；其次，各方主體要增強責任擔當，針對預售資金監管的重點環節、常見違規點，監管部門要加大查處力度與責任追究。

（三）按法治化、市場化、保護購房者合法權益原則，具體案例具體對待，因城施策、因案施策，不能搞“一刀切”的行政方式。

（四）階段性提高預售資金使用靈活性。目前房企流動性緊張局面未有緩解。考慮到一些開發商負債率現狀，機械性地加碼預售資金監管，反而會觸發開發商資金鍊斷裂風險。建議在保障單個項目建設資金充足且保交付的基礎上，階段性允許部分困難房企在集團層面或地區層面統籌、靈活調劑各個項目的預售資金使用，緩解流動性緊張。

（五）探索住房供應模式。針對個別爛尾項目，可由政府主導進行改造。由有能力的企業或銀行與符合條件的地方政府合作設立基金，在現開發商與購房者解除購房合同、確定購房款退還和按揭貸款歸還方案的前提下，購買部分在建房產項目將其改建成公租房。

（六）綜合運用金融手段保交付。保交付的核心在於建設資金的保障，可由資產管理機構對項目進行評估、收購，商業銀行也可爲有實力的房企、代建機構提供併購貸款，綜合運用金融手段化解爛尾風險。

（七）統籌開發商資產保交付。地方政府主導並嚴格監督，根據開發商總體資產狀況，出售其他資產，籌集資金，完成樓盤建設，保證交付。也可以在地方政府主導下，由有實力的開發商或機構出資按市場價格收購涉事開發商其他有效資產，零價格接盤爛尾樓盤，完成樓盤建設並交付。

（八）銀行不再辦理新的預售商品房按揭貸款，存量貸款按原合同執行。同時，銀行應在對開發商資信審查和項目風險評估的基礎上，依據相關貸款管理規定，合理確定開發貸額度與期限。銀行應該認識到，減少授信額度造成開發商建設資金缺口，不僅不能減少風險敞口，反而增加了整筆貸款的風險。因此，如果開發商或項目本身有風險，可考慮不貸。

（九）房地產企業應該牢固樹立“房住不炒”理念，加強資產負債管理，降低槓桿率，穩健經營與管理，贏得市場的信任。這是真正解決當前房地產行業風險的根本之道。