文 |《法治週末》記者 楊代媛

近年來，城投公司的發展勢頭逐步降速，“城投從不違約，違約不是城投”的信仰也隨着部分城投公司的信用評級下調等負面評價而有所動搖。近期，多家城投公司都在緊鑼密鼓化解隱性債務風險。有業內人士告訴記者，“控增量化存量”已經成爲當前城投發展的主基調。對於在化解隱性債過程中，城投重點關注哪些問題，該業內人士說，“主要關注非標融資佔比較高、弱區域、弱資質城投公司的流動性壓力及信用風險演變”。

《法治週末》記者注意到，浙江省湖州市作爲長三角中心區域，近年着力構建“4210”現代化產業體系。但是，隨着經濟不斷發展，區域政府性債務較高的情況也較爲突出。作爲當地的重要城投公司，湖州市城市投資發展集團有限公司（以下簡稱湖州城投）亦存在待解之題。

資產之痛：資金支出壓力待化解

許多人對於城投的第一印象是財力雄厚，資產龐大，動輒可達百億、千億之巨。但究其實質，不少城投公司存在資產規模大而盈利能力欠佳的情況，特別是盈利性較強的經營性資產的匱乏導致城投公司轉型之路難有依仗。

湖州城投2022年跟蹤評級報告顯示，有多家評級公司參與湖州城投評級，其中，中證鵬元一直給出的是AAA級主體信用評級，但是聯合資信給出的評級爲AA+級。

評級報告顯示，湖州城投資金支出壓力大。公司在建及擬建項目尚需投資規模大，未來隨着項目的推進，公司資金支出壓力增大。同時，經營活動現金持續淨流出，公司房地產項目的大規模投入也導致經營活動現金持續淨流出。考慮到公司在建和擬建項目尚需投資規模較大，未來公司仍將保有較大的融資需求。

從經營活動來看，2021年，公司經營活動現金流入規模同比增長22.97%，主要爲房地產銷售回款、貿易回款和收回的往來款；經營活動現金流出規模同比增長31.54%，主要爲項目投入、貿易支出及往來款支出，2021年，公司現金收入比同比下降 16.06個百分點。

值得注意的是，近期，湖州城投還發布了“湖州城投公司債券2021年度發行人履約情況及償債能力分析報告”，報告顯示，截至2021年12 月31日，發行人總負債738.07億元，較2020年末增長13.99%。同期末，發行人有息負債總額599.22 億元，較上年末增長24.16%。 

負債之痛：總債務增長快

城投公司建立的初衷之一是實現市政基礎設施建設資金的融資功能。許多城投公司發展過程中一度處於“融資建設多、實際回報少”的狀態。由此，化解存量債務成爲城投公司轉型的首要障礙，亦爲轉型的主要目標之一。

目前許多城投平臺的債務結構呈現公開債券與非標債務佔比逐年增加，銀行貸款佔比逐年降低的特點。究其成因，需追溯到2010年政策導向的轉變。2010年6月，國務院發佈《國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）（下稱“19號文”），構建了城投監管的初期政策框架。此後，銀監會於2010至2013年間出臺多項政策，包括開展平臺貸款清查、健全“名單制”管理等。總體來說，19號文主要針對銀行信貸資金實行嚴管控。然而，市政道路、保障房、棚改等項目的融資需求仍較爲強烈，在銀行貸款對於資金的使用用途和項目盈利性的監管日趨嚴格的背景下，許多地方城投平臺只能尋求公開債券和非標融資。

聯合資信的評級報告顯示，湖州城投有息債務規模增長較快。截至2021年末，公司全部債務爲599.22億元，較上年末增長24.16%，2022年債務規模繼續擴大，3月末增至 631.2億元。

此外，在近期發佈的中證鵬元的跟蹤評級報告中也提到了湖州城投的債務壓力問題，公司債務負擔有所加重，未來資金需求大，總債務規模可能進一步增加。

具體來看，截至2021年12月31日，發行人總負債 738.07 億元，較2020年末增長 13.99%。同期末，發行人有息負債總額 599.22億元，較上年末增長24.16%。2021年末發行人根據新收入準則新增合同負債科目，將公司已收或應收客戶對價而應向客戶轉讓商品或提供服務的義務列示在該科目。2021 年末發行人一年內到期的非流動負債較上年末增加85.24%，主要系一年內到期的長期借款和應付債券增加所致。2021年末發行人應付債券較上年末增加 31.35%，主要系2021年新增發行公司債、企業債、境外債等產品所致。2021年末發行人長期應付款餘額較上年末增加 83.20%，主要系2021年新增保債融資所致。

此外，湖州城投還存在整體資產流動性仍較弱的情況。2021年受政府資產注入及業務規模擴大影響，公司資產規模保持增長，仍以流動資產爲主。

截至2021年末，公司貨幣資金充裕且受限比例維持在低水平；其他應收款主要爲應收政府部門款項，規模較大，回收時間仍存在一定的不確定性；存貨主要爲持有的土地資產和項目建設成本，2021新增較多，主要系南太湖CBD項目和人才公寓等項目增加投入所致。隨着房地產項目及基礎設施建設項目的不斷推進，工程施工和開發成本餘額穩步增長，其中31.61億元存貨因借款抵押受限；投資性房地產採用公允價值計量，主要爲用於出租的房屋及建築物，其中賬面價值爲23.49億元的南太湖溼地奧體中心2021年已實現租金收入，35.76億元的投資性房地產抵押受限。

救助之痛：破局之路仍在探索

在化債過程中，資產處置是重要的償債來源，而處置對價是債務人及投資人爭論的焦點。

對於投資人來說，如果城投的資產質量欠佳，投資退出時間和通道不明確，對價低是理所應當。而對於城投公司來說，處置資產會面臨國資監管的壓力，因此即使在急需現金的情況下，城投公司也很難接受以低於賬面價值或者評估值的價格處置資產，因此買賣雙方利益難以協調。

2021年4月，國務院發佈《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發[2021]5號），其中指出對失去清償能力的城投要依法破產重整或清算。但綜合考慮其對社會輿論、區域信用環境的影響，城投企業破產在國內未有先例。

此外，隨着《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》（財綜[2021]19號）的發佈，土地出讓收入等四項政府非稅收入將統一劃轉稅務部門徵收，從操作層面杜絕了“城投公司購地，地方政府返還土地出讓金”的違規行爲，部分地方政府早年間以 “緩徵”、“少徵”等方式變相向城投平臺注資的手段逐漸失效。

有業內人士表示，城投平臺作爲主導基礎設施建設等長期公益性投資的企業，其使用的資金卻是相對短期且分散的。城投化債的關鍵要實現資產與負債的匹配平衡。在對短期債務進行展期的同時，核心應該通過向城投平臺注入相應的經營性資產，使其逐漸實現造血功能，最終成功轉型。然而，這並非一朝一夕可以達成，需要地方政府，金融機構和企業共同的努力，給予債務化解和變革轉型以合理的時間和空間。

困境城投已經處於必須轉型的時候，利益相關方如何協調、化債過渡期如何商定、有效的執行與協調機制何時出臺等諸多因素，使得城投平臺獨立脫困、實施“自救”所面臨的困難較大。在中央經濟會議“防範化解金融風險”，進一步支持地方債務風險化解的大政方針指引下，建議相關部門考慮儘快出臺城投平臺債務危機化解和轉型發展的相關配套政策。

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