一、何謂政府還貸週轉金

政府還貸週轉金，是指地方政府對生產經營正常，但資產負債率偏高、還貸壓力較大的企業，提供的用於還貸的過橋專項資金。銀行續貸到位後，企業再以貸款資金歸還政府。有的地方也叫應急轉貸基金。政府還貸週轉金對緩解企業還貸困難、降低過橋融資成本、減少企業資金鍊斷裂和防範地方金融風險，發揮了十分重要的作用。

據報道，山東16個地級市均設立政府應急轉貸基金，僅東營市就設立5億元市級應急轉貸專項資金。初步估算，全國各級政府設立政府續貸週轉金在數百億至千億級別。

二、地方政府爲何設立還貸週轉金

經典金融教科書裏，沒有政府還貸週轉金概念。普遍設立政府還貸週轉金是中國特色做法，在全世界範圍獨一無二。其原因要從金融供給側去探尋。

（一）銀行忽視了製造業最重要的定額流動資金需求，貸款短期化。製造企業流動資金需求的特點是，不僅有臨時性資金需求，更重要的是中長期定額流動資金需求。定額流動資金是企業正常生產經營最低需要、需長期佔用的流動資金。例如鋼鐵行業平均每百元銷售收入約佔用36元流動資金等。

對企業定額流動資金需求，銀行原則上應當提供中長期貸款，根據企業每年盈利水平確定貸款期限；這樣才能保證企業最低限度的流動資金不減少，保證正常生產經營。現舉例說明：假定一家企業定額流動資金需要2000萬元，企業自有流動資金有1000萬元，向銀行申請貸款1000萬元。如果企業每年稅後利潤200萬元，則每年還款能力是200萬元，銀行應把貸款期限定爲5年。正因如此，一些發達國家對中小企業貸款一般7-10年。

反之，如果銀行對定額流動資金髮放短期貸款，就和多數企業的償還能力不匹配，人爲造成企業還款困難。仍以前例說明。銀行發放1000萬元貸款後，大多數貸款資金很快轉化爲原材料儲備、半成品、產成品和應收款等，企業用於日常週轉的銀行存款一般只有一二百萬元，遠遠不足以覆蓋全部貸款。如果銀行硬性收回1000萬元貸款，企業只有兩個選項：要麼壓縮原材料儲備、產成品等各種佔用變現還貸——這樣勢必導致企業流動資金“最低生活保障”嚴重不足，影響正常生產經營甚至減產停產；要麼拆借高息過橋資金還貸。

長期以來，銀行業忽視了製造業定額流動資金需求，對絕大多數企業只單一提供短期貸款，期限錯配嚴重。筆者近年三次對近200戶製造企業調查，一年期短期貸款約佔全部流動資金貸款的95%。

（二）借新還舊和展期政策過嚴，先還後貸僵化。流動資金貸款短期化脫離製造業實際，存在重大隱患和風險，但還可以通過展期或借新還舊化解，以延長貸款期限，糾正期限錯配問題。例如日本銀行業短期流動資金貸款一般到期展期，不用先還後貸，實際上成爲中長期貸款。筆者曾與東南亞一家銀行董事長交流，據該董事長介紹，只要企業生產經營正常、有發展前景，他們銀行展期沒有次數限制。還有的經濟體借新還舊政策靈活寬鬆，銀行對基本面較好的企業提供借新還舊服務不列關注。

但是，我國展期和借新還舊政策相對較嚴，導致企業展期難和借新還舊難、先還後貸壓力大。例如《貸款風險分類指引》規定，借新還舊歸爲關注類貸款。這一規定脫離了我國多數企業定額流動資金主要來自短期貸款的國情。由於列關注會減少銀行利潤和正常貸款，在這一政策下，銀行出於自身利益一般不願辦理借新還舊，要求企業先還後貸。

（三）流動資金貸款短期化疊加先還後貸，導致過橋成本高、誘發資金鍊斷裂等嚴重問題。流動資金貸款短期化疊加先還後貸，使得企業貸款環境嚴重缺乏安全性，至少帶來兩大嚴重後果：首先，過橋融資貴。短期貸款到期後，資金缺口大的企業不得不拆借高息過橋資金還貸，大大增加融資成本。據審計署報告，2018年393家企業過橋利率年息最低36%，最高108%。近年各地“兩會”上，逾百名全國和省市縣人大代表政協委員反映過橋難過橋貴，強烈呼籲儘快解決過橋融資難題。其次，造成企業資金緊張甚至資金鍊斷裂。在短期貸款用於定額流動資金情況下，銀行收回到期貸款，勢必造成企業定額流動資金出現缺口，資金緊張。尤其是先還後貸有時間差，短則一週左右，長則一兩個月；這期間銀行遇到風吹草動就可能停止續貸。而一旦續貸不及時，極易誘發資金鍊斷裂。例如華東某複合材料生產企業主要爲宇通客車、徐工機械等上市公司配套產品，毛利率20%左右。2015年6月500萬元貸款到期，企業通過過橋融資歸還了貸款。因銀行工作人員跳槽，原定一週左右的續貸沒有到位，企業背上了500萬元高息債務。由於續貸遲遲不到位，無法歸還過橋資金，最終放貸人訴諸法律，法院查封廠房設備，企業資金鍊斷裂被重組接管。

鑑於上述嚴重後果，爲避免中小企業、特別是重點製造企業資金鍊斷裂和出現區域性金融風險，同時降低企業融資成本，各級地方政府不得不動用財政資源建立還貸週轉金，給企業提供“過橋”資金。這就是政府設立還貸週轉金的來龍去脈。2009年，浙江開化縣財政設立4000萬元還貸週轉金，專門用於製造企業 “還舊貸新”臨時性資金週轉。這是國內比較早的關於政府還貸週轉金的報道。

從還貸週轉金的歷史沿革可以看出，政府設立還貸週轉金確實爲企業解決了大難題，但也是無奈之舉，其背後則反映出金融服務實體經濟弱化和借新還舊與展期制度缺乏科學性問題。

三、完善金融服務，逐步實現不再設立政府還貸週轉金

中央領導在民營企業座談會發表重要講話以來，各級金融部門在金融服務實體經濟上做了大量工作，出臺中長期貸款、延期還本付息等一系列舉措，小微企業貸款連年大幅增長，成績有目共睹。建議在此基礎上，向深水區推進，針對政府還貸週轉金反映出來的問題，進一步精準施策，通過完善金融服務來逐步實現不再設立政府還貸週轉金。

（一）大幅增加製造業中長期流動資金貸款，穩定企業流動資金基本盤。銀行業要落實黨中央國務院關於增加中長期貸款的決策部署，大幅增加製造業中長期流動資金貸款。商業銀行在對企業發放流動資金的貸款時，首先要區分貸款性質，搞清貸款是用於定額流動資金還是臨時性資金需求。對定額流動資金需求，原則上發放中長期流動資金貸款。銀行要根據企業所屬行業平均每百元主營業務收入的流動資金佔用水平，測算企業定額流動資金需求；根據企業年度稅後盈利水平科學確定貸款期限，使貸款期限與企業還款可能相匹配。建議有關部門出臺《製造業定額流動資金貸款指引》，從制度上穩定製造業流動資金基本盤。力爭“十四五”期間，全國製造業中期流動資金貸款佔比超過30%以上。

增加製造業中長期流動資金貸款，特別要用好“看得見的手”，發揮政府性融資擔保機構的引導作用。各級政府融資擔保機構要大幅增加中期流動資金週轉貸款擔保。建議國家融資擔保基金和省級融資擔保機構開辦製造業3-10年期中長期流動資金貸款擔保業務，引導銀行增加中長期流動資金貸款。此外，在當前疫情下，建議各級政府性融資擔保機構開辦疫情紓困中長期流動資金貸款專項擔保。目前紓困貸款多爲一年期限，但許多發達國家和地區是3-5年。建議借鑑國外做法，對受疫情影響較大、有發展前景的中小製造企業，政府擔保機構提供3-5年紓困專項擔保，創造寬鬆的信貸環境，讓企業從容度過疫情，重振生機。

（二）完善借新還舊和展期政策，爲製造企業提供無縫續貸服務。當初制定借新還舊和展期政策出發點是好的，但這些政策是在中央領導民營企業座談會重要講話之前、在經濟高速增長期制定的，受當時大環境侷限，難免存在“重銀行風險控制、輕服務實體經濟”、服務功能弱化和缺乏雙贏等問題，這需要根據中央關於金融爲實體經濟服務、強化金融服務功能和疫情防控的新要求對政策進行完善。一是儘快修改《貸款風險分類指引》，建議恢復2000年區別對待的做法，即只要生產經營正常，貸款用於定額流動資金，借新還舊列入正常貸款。借新還舊一刀切列關注不符合金融業慣例。目前國家發改委、央行銀行間交易商協會和證監會均對借新還舊實行區別對待政策。中短期票據、公司債券和企業債券，許多是用於借新還舊，歸還銀行貸款。現在唯獨銀行業對借新還舊一刀切列關注，亟待解決。

二是根據期限錯配問題突出實際，借鑑國際經驗，建議出臺臨時展期政策，“十四五”期間允許短期貸款展期期限累計超過3年。

借新還舊和展期屬於無縫續貸，沒有資金“斷檔期”，企業沒有還貸壓力。只要借新還舊和展期政策區別對待、符合實際，商業銀行就會積極通過借新還舊和展期爲企業提供無縫續貸服務，地方政府就完全不需設立還貸週轉金，節省鉅額財政資金（國外和一些經濟體就是因此沒有大面積設立政府還貸週轉金現象）。

疫情發生後，央行出臺了延期還本付息政策，即符合條件的中小企業無還本續貸（即借新還舊）和展期不列關注，此舉對幫助中小企業渡過難關、避免資金鍊斷裂、降低融資成本發揮了極其重要作用。但唯獨一點，延期還本付息還包括三天內的先還後貸。只要先還後貸就存在資金“斷檔期”，企業還存在還貸壓力。建議優化延期還本付息政策，將延期還本付息政策限於無還本續貸和展期這兩個無縫續貸產品。據報道，浙江、上海和山東德州等地，已經按照國家、央行和監管部門要求，開展無縫續貸業務。

（三）企業要建立定額流動資金補充機制。製造企業要牢固樹立“做生意是要有本錢的”的理念，通過自身積累轉增、發行股票和債券等多種形式補充定額流動資金，努力提高定額流動資金的自給率，保持科學合理的負債水平。（四）強化督導和監管。建議監管部門對中長期流動資金貸款和無縫續貸政策落實情況進行督導，對工作推進不到位的銀行機構給予窗口指導；將中長期流動資金貸款、無縫續貸納入金融機構年度考覈評價。同時加大監管力度，防止通過借新還舊和展期人爲操縱貸款風險分類，掩蓋貸款真實風險狀況。  

（作者趙小廣爲中國中小企業協會普惠金融促進會專家委成員，曾任山東省德州市中小企業局局長）