21世紀經濟報道記者 王俊 李覽青 郭美婷 南財全媒體記者 吳立洋 北京、上海、廣州報道

數據基礎制度建設已然成爲當下以及未來最熱門的社會公共命題之一，12月19日“數據二十條”——《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“《意見》”）釋出，成爲我國首份專門針對數據要素的基礎性文件。

本篇解讀將聚焦於政策刺激下行業產業的新機會。《意見》強調，推動數據要素收益向數據價值和使用價值的創造者合理傾斜，對於產生大量數據資源的企業，特別是互聯網企業、電信運營商、銀行以及電力、交通運營企業等，數據開發和數據資產運營或將成爲這些企業新的獲利來源。此外，《意見》提出的探索個人信息數據信託機制、加快數據商和第三方專業服務機構的培育與發展等，將促進相關產業的發展。

互聯網企業、電信運營商等 數據開發和數據資產運營或將成爲新獲利來源

數據作爲新型生產要素，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節。我國擁有海量數據規模和豐富應用場景優勢，激活數據要素潛能，對做強做優做大數字經濟具有重要意義。

不過，數據具有無形性、非消耗性等特點，可以接近零成本無限複製，對傳統產權、流通、分配、治理等制度提出新挑戰。此次《意見》對我國數據要素市場建設起了“指南針”作用：從對數據產權、數據流通與交易、數據收益分配、數據治理等作出一系列制度性安排；同時，《意見》也釋放出了不少信號，將刺激相關行業產業的進一步發展。

在產權制度方面，《意見》要求探索數據產權結構性分置制度，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架。建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。

對於公共數據，不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用範圍。推動用於公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用於產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。

上海社科院信息研究所副所長丁波濤告訴21世紀經濟報道記者，《意見》創造性地提出用於產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用，破除了公共數據必須無償使用的傳統觀念，有助於建立公共數據開放中的激勵相容機制，激發各方推動公共數據開發利用的動力。

對於企業數據，發揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、互聯網平臺企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權，共同合理使用數據，賦能中小微企業數字化轉型。上海數據交易所研究院院長、復旦大學管理學院教授黃麗華指出，這是鼓勵國企、行業龍頭企業、互聯網平臺企業帶頭通過合規流通途徑，爲市場提供高質量的供給數據。

值得注意的是，在數據分配的章節中，《意見》強調推動數據要素收益向數據價值和使用價值的創造者合理傾斜，確保在開發挖掘數據價值各環節的投入有相應回報，強化基於數據價值創造和價值實現的激勵導向。通過分紅、提成等多種收益共享方式，平衡兼顧數據內容採集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配。這體現了對於數據價值創造和價值實現激勵導向。

對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可認爲，通過分紅、提成等多種收益共享方式意味着傳統的通過產權來確定的權益分配觀念意見被新型的共享思維取代了。“原先各方只有對數據享有權益，才能形成所謂的數據收益分配。但分紅和提成並不是物權法下的收益分配方式，這是一種合同的方式。這說明，即使在數據產權仍然不清的情況下，也不影響各方共享收益。”

丁波濤認爲，產生大量數據資源的企業，特別是互聯網企業、電信運營商、銀行以及電力、交通運營企業等，數據開發和數據資產運營將成爲這些企業新的獲利來源。並且，對高質量數據有巨大需求的企業，特別是大數據、人工智能等企業，數據要素市場的發展和數據資產化制度的成熟，將大大增大市場上的高質量數據供給，爲這類企業提供更優勢的數據“原料”。

不過需要注意的是，反壟斷與反不正當競爭也在《意見》中被反覆強調。企業不得利用數據、算法等優勢和技術手段排除、限制競爭，實施不正當競爭。建立健全數據要素登記及披露機制，增強企業社會責任，打破“數據壟斷”，促進公平競爭。

華南師範大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕認爲，不管是反壟斷還是反不正當競爭，最終都是要實現市場的充分、合理的競爭，既不能讓大企業實行壟斷，限制競爭，也不能任由小企業無序搭便車，要讓雙方在創新、發展的基礎上獲得應有的回報。

探索個人數據信託機制 實現個人信息安全和利用的平衡

《意見》中諸多新提法也引起了廣泛關注。比如，探索由受託者代表個人利益，監督市場主體對個人信息數據進行採集、加工、使用的機制。對涉及國家安全的特殊個人信息數據，可依法依規授權有關單位使用。

馬顏昕告訴21世紀經濟報道記者，個人信息採集和利用實踐中，單個的數據價值不大，需要大量數據集合形成大數據才具備價值，這也就意味着對於個人數據的利用必然需要對巨量數據進行系統性採集、分析和使用，由此也誕生了兩個顯著的問題，一是由於每個個人數據在整體數據中佔比太小，損失往往也相對有限，因此每個個體進行個人信息權益維權的邊際成本遠大於邊際收益，二是當每個個體擁有單獨的信息決定權時，會極大增加企業市場主體獲得整體大數據的交易成本，阻礙信息的流動。

因此，無論是從解決個體碎片化維權難題的角度，還是從推動市場開發利用的角度，都期待通過個人信息信託的“受託者”來代表個人利益，將零散的個人變成集中的主體，行使其權利，實現個人信息安全和利用的平衡。

由於數據特性複雜，數據交易存在確權難、定價難、互信難、監管難等挑戰，數據要素的標準化建設因此非常重要，《意見》對數據採集、流通、交易等各環節的標準做出了要求。

在採集和評估環節，支持第三方機構、中介服務組織加強數據採集和質量評估標準制定，推動數據產品標準化，發展數據分析、數據服務等產業。

在數據流通、交易環節，要建立數據流通准入標準規則，強化市場主體數據全流程合規治理。結合數據流通範圍、影響程度、潛在風險，區分使用場景和用途用量，建立數據分類分級授權使用規範，探索開展數據質量標準化體系建設，加快推進數據採集和接口標準化，促進數據整合互通和互操作。支持數據處理者依法依規在場內和場外採取開放、共享、交換、交易等方式流通數據。鼓勵探索數據流通安全保障技術、標準、方案。支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，

並且，要求建立實施數據安全管理認證制度，引導企業通過認證提升數據安全管理水平。

明確全國數據交易場所的基本格局 或引發國內交易機構大洗牌

近年來，數據交易所建設如火如荼。據統計，七年以來我國建設的數據交易所或機構已近40家，卻仍未有一家數據交易所或機構探索出一條成熟可推廣全國的交易模式與架構。

《意見》明確了全國數據交易場所的基本格局，即由國家級數據交易場所、區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺組成。丁波濤認爲，這可能將引發國內交易機構的一次大洗牌。

在強調數據交易所建設的同時，相關數據生態建設也在《意見》中被提及：培育交易服務的生態體系，包括數據商和第三方服務商。其中，第一類數商是指數據商，對應於我們所提的數據產品供應商和中介增值服務商等，可以有行業性的數據商，也可以是專業化的數據商。第二類數商是指圍繞着數據資源化、產品化、資產化進程以及流通交易各個環節中的第三方服務商，列舉出了11類專業化的服務商。

根據《意見》這11類專業化數商包括：數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據託管、資產評估、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等第三方專業服務機構。 

“加快數據商和第三方專業服務機構的培育與發展，能提高數據交易效率，提升數據流通服務能力。”丁波濤指出。

記者瞭解到，在數商生態培育方面，上海數據交易所在全國首發數商體系，推動構建數據要素行業生態體系。上海數據交易所正圍繞數據交易主體、數據合規諮詢、質量評估、資產評估、交付等領域，重點打造10類數商。截至目前，上海數據交易所完成數商對接超800家，簽約數商超500家。上海數據交易所進一步發起籌建上海市數商協會，已有200餘家單位及機構加入。

積極參與數據流通、認證評估等國際規則制定 提升全球數據流通生態戰略地位

跨境數據流動是數據流通交易中無法避免的。目前，全球貿易發展呈現產業服務化、服務數字化（數據化）的演進態勢，全球跨境數據流產生的GDP總值已經超過跨境商品流，數據要素跨境流通得到各大主要經濟體的普遍關注。

《意見》指出，開展數據交互、業務互通、監管互認、服務共享等方面國際交流合作，推進跨境數字貿易基礎設施建設，以《全球數據安全倡議》爲基礎，積極參與數據流動、數據安全、認證評估、數字貨幣等國際規則和數字技術標準制定。

北京師範大學互聯網發展研究院院長助理、博導、中國互聯網協會研究中心副主任吳沈括認爲，《意見》務實回應產業現實需要，重點突出地要求開展數據交互、業務互通、監管互認、服務共享等方面的國際交流合作，進而推動各項發展瓶頸的及時突破；另一方面，敏銳研判國際前沿趨勢，方向明晰地要求積極參與數據流通、數據安全、認證評估、數字貨幣等國際規則和數字技術標準制定，進而提升我國在全球數據流通生態中的戰略地位。

針對不同的應用場景，《意見》提出了不同的數據跨境流動方式：對於跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等典型應用場景，探索安全規範的數據跨境流動方式。統籌數據開發利用和數據安全保護，探索建立跨境數據分類分級管理機制。對影響或者可能影響國家安全的數據處理、數據跨境傳輸、外資併購等活動依法依規進行國家安全審查。