原創 哈力克 中國新聞週刊

審慎監管的職能如同“醫生”

而行爲監管的職能如同“警察”

近5年後，中國金融監管體系再迎重大變革。

近日，中共中央、國務院印發了《黨和國家機構改革方案》，其中提到，組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構。

3月10日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定。13項具體改革內容中，金融監管涉及6項，成爲本輪改革的重頭戲。包括橫向優化“一行兩會”職能，縱向釐清央地金融監管框架，精簡中國人民銀行（下稱“人民銀行”）分支機構等。

有資深銀行業人士告訴《中國新聞週刊》，此次金融機構改革，主要解決職能理順的問題。“原本一些監管職能在人民銀行，改革後就專門負責貨幣政策和宏觀審慎；國家金融監督管理總局主要抓微觀審慎和消費者保護；證監會專門管資本市場，發改委部分職責也劃到證監會。這樣，各部門就能理清職能，各司其職。”

受訪專家表示，“改革方案”通過只是第一步，後續需要關注部門內部的職能劃分、人員調整。重在配套規則出臺，成敗在於具體執行是否到位。

3月9日，人們在銀保監會辦公樓前拍照留念。 圖/視覺中國

國家金監總局問世

機構改革消息一出，一些人前往北京金融街，在“中國銀行保險監督管理委員會”牌子前拍照留念，這塊掛了近5年的牌子將要被撤下——“改革方案”提出，國家金融監督管理總局（以下簡稱國家金監總局）在銀保監會基礎上組建，不再保留銀保監會。

“這次改革中最大的亮點就是央地金融監管體系的再升級。”冠苕諮詢創始人、金融監管政策專家周毅欽告訴《中國新聞週刊》。

“黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監管。爲解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局。”時任國務委員兼國務院祕書長肖捷在作機構改革方案說明時表示。

中央監管層面，“改革方案”提出，國家金監總局將組建，統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行爲，作爲國務院直屬機構。

“提出強化不同類型監管，說明對監管本身不再是籠統看待，而是梳理得更清楚，職能劃分更細緻，涵蓋得越來越完整。此外，還有機構監管，說明分業監管思路依舊存在。”上海新金融研究院副院長劉曉春告訴《中國新聞週刊》。

根據“改革方案”，中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責將劃入國家金監總局。在此之前，人民銀行宏觀審慎管理局下設的金融控股公司處，牽頭金控公司等金融集團規則擬訂、監測分析和並表監管。

金控公司由實質控制多類金融機構的非金融企業設立，涉及大型央企、地方國資以及民營企業，備受關注的螞蟻集團就屬於後者。而銀行保險業金融機構控股形成的金融集團則由銀保監會監管。

根據中國人民銀行2020年9月發佈的《金融控股公司監督管理試行辦法》規定，對金控公司有兩層監管：人民銀行實施整體監管，審查批准金控公司的設立、變更、終止以及業務範圍；而其所控股的金融機構，則由銀保監會等金融管理部門實施分業監管。

“金融控股集團中大部分以商業銀行爲主要核心機構開展相關業務，因此把日常監管的職責交給國家金監總局亦是在情理之中。”周毅欽說。

與金監總局有關的另一較大變動是，吸納了中國人民銀行有關金融消費者保護職責、證監會的投資者保護職責。

“金融交易中存在着嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全瞭解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較於其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。2008年全球金融危機之後，金融消費者保護受到空前重視。”剛履新全國人大財經委副主任委員的郭樹清在2022年12月發表的《加強和完善現代金融監管》一文中表示。

2012年前後，人民銀行、原銀監會、原保監會的消保部門以及證監會的投保部門相繼成立。2018年，新成立的銀保監會也內設了消保局，按照分業監管思路開展工作。

“這些機構都是各個部門自己設立，標準也是各自制定，並不統一，有時候也會扯皮。這次集中放到國家金監總局，使得金融消費者權益保護能夠管理一致，從而減少各類摩擦和矛盾，提高了監管效率。”劉曉春建議，如果條件成熟，也可以單獨成立金融消費者保護局。

國家金監總局統籌業內消費者保護職責，也讓一些業內人士認爲，具有中國特色的金融監管“雙峯”輪廓逐漸清晰。“至少在認知上，已經明確。”

“雙峯”監管模式——即在金融監管體系內，具體的監管職能是由兩個“山峯”（即目標）構成：一是實施審慎監管，以防範風險、維護金融體系和機構穩健運行；二是採取行爲監管，促進市場行爲規範，保護金融消費者合法利益。

“我們課題組的研究表明，實行‘雙峯模式’國家的金融體系更加穩健。審慎監管的職能如‘醫生’，重點在於審查金融機構運行是否健康穩健；而行爲監管的職能如‘警察’，重點在於規範金融機構的行爲，糾正金融機構的不當與違規行爲，並對違法違規行爲給予嚴厲處罰，從而保護金融投資者和消費者的合法權益。”北京大學國家發展研究院副院長黃益平向《中國新聞週刊》解釋。

劉曉春認爲，設立國家金監總局統一監管，內部會更加系統、更加協調，盲區也將被全面監管。“對國家金監總局冠以‘金融’兩字就意味着覆蓋了以後可能出現的創新金融業務以及新的金融業態，它們未來都無法逃避監管。”

“功能監管”路徑越來越清晰

隨着新一輪機構改革，我國金融新監管框架形成。從最初的單一架構到如今建立綜合體系，金融監管改革歷經了30多年更迭。

上世紀90年代初期及之前，金融監管實行“大一統”制度，由中國人民銀行統一監管。隨着上交所、深交所先後掛牌，資本市場成長，1992年10月，國務院證券委員會和證監會宣告成立。金融市場愈發活躍，但中國人民銀行監管並不能覆蓋各個角落，恰逢亞洲金融危機，監管體系改革成爲要點。

1997年召開的全國金融工作會議決定，將原來由中國人民銀行監管的證券經營機構劃歸證監會統一監管。至此，對金融機構的監管開始從統一走向分業。1998年，保監會成立，統一監管保險機構。2003年，銀監會成立，“一行三會”格局定型。中國人民銀行的金融機構監管職能分離，形成了與證監會、保監會、銀監會互相配合的分業監管體系，由中央直達地方的垂直監管結構得以建立。

15年後，“一行三會”框架發生變動。2018年的《深化黨和國家機構改革方案》將銀監會和保監會合並，組建中國銀行保險監督管理委員會（銀保監會）。同時，將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

當時的改革源於金融業出現混業經營趨勢。金融創新不斷湧現，互聯網金融、理財產品等新業態發展迅速。與此同時，跨業投資成爲金融機構壯大的主要手段，出現了手握不同金融牌照的大型金融集團。一些非金融企業通過投資控股多家多類金融機構，也開始涉足金融領域。

“金融業本身向混業方向發展⋯⋯出現了監管真空和監管重疊同時存在的情況，爲市場留出了大規模監管套利的空間。”國家金融與發展實驗室理事長李揚曾接受《中國新聞週刊》採訪時表示。

國信證券金融業首席分析師王劍解釋，比如2015年理財資金給股市配資，如果不同的監管部門“鐵路警察，各管一段”，中間就會形成監管空白，造成風險。反過來，針對一個事情，不同部門提出不同的監管要求，會讓金融機構無所適從，這叫監管交叉。

就在2018年國務院改革方案前一年，2017年11月，爲切實強化金融監管，黨中央、國務院同意批准成立國務院金融穩定發展委員會，成爲“一委一行三會一局”統一的總協調機制。

“要從風險監管、機構監管轉向功能監管和行爲監管。但是又不能搞急轉彎式的監管機制改革，所以先推出了金穩會，在金穩會頂層設計下，再逐步改變現在風險監管的體制。”時任中國社科院金融政策研究中心主任何海峯在接受媒體採訪時曾表示。

功能監管是指，對不同類型金融機構的相同或類似業務制定一致的監管標準，並由統一的主體監管。除了國家金監總局體現功能監管意圖外，此次“改革方案”也調整了證監會部分職能：吸收國家發展和改革委員會的企業債券發行審覈職責，統一負責公司（企業）債券發行審覈工作。

“這意味着，今後非金融監管部門不能自己主張搞金融業務。對金融業監管劃分清楚，對於金融機構的每項業務都有了統一的監管標準，業務集中監管，功能監管意識更加清晰。”劉曉春說。

人民銀行“瘦身”

“改革方案”中關於中國人民銀行的調整主要涉及兩項。其中之一是對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責劃入國家金監總局。

“近些年來，宏觀調控手段和監管政策往往混爲一談，這是金融監管當中非常大的問題，會加重風險。‘改革方案’把人民銀行非核心功能劃出去，可以讓它更集中進行宏觀調控，有精力做好貨幣政策、金融基礎設施建設、人民幣國際化、匯率等職能。”劉曉春說。

周毅欽認爲，“改革方案”讓人民銀行更聚焦於宏觀審慎監管和貨幣政策這一“雙支柱”模式。

“‘雙支柱’框架是一箇中國特色的政策創新，也是全球政策改革的方向。在‘雙支柱’的框架下，貨幣政策專司幣值穩定之責，而宏觀審慎政策則負責金融穩定，兩者共同支持經濟與金融的穩定。”黃益平說。

關乎中國人民銀行改革的另一項內容是，統籌推進中國人民銀行分支機構改革，按照行政區設立分支機構。這意味着，時隔25年，人民銀行將重回省分行體制。

早在1998年，人民銀行分別在上海、天津、瀋陽、南京、濟南、武漢、廣州、成都、西安設立了九家一級分行，北京、重慶兩家營業管理部。後又設立了石家莊、太原、烏魯木齊等20家省會（首府）城市中心支行，5家副省級城市中心支行。2020年，人民銀行地（市）中心支行也達到了316家。

“當時考慮大區分行制度，是覺得經濟發展需要突破行政區劃制約，打破區域限制。同時也希望避免地方政府對金融的干預，尤其是對銀行業的干預。”劉曉春說。

事實上，因與行政區劃不一致，大區分行制度自誕生起就飽受爭議。加上“一行三會”監管制度建立，人民銀行與“三會”按省份設立分支機構不同，對其再次改革的呼聲不斷。

2012年，時任中國人民銀行鄭州中心支行行長計承江在接受媒體採訪時指出，現在的央行管理體制已經不適應形勢，撤銷大區分行、恢復省分行體制迫在眉睫。“比如，現有的大區分行管理2~5個省，管理地域過大，鏈條過長，成本較高，難以到位，管理的金融業務不得不授權省會中心支行開展。”

劉曉春告訴《中國新聞週刊》，實際上十多年前，就已經出現了迴歸省分行體制的苗頭，這次算是正式敲定。不過，他也肯定了大區分行模式的貢獻。“對於減少地方政府對金融機構，尤其是銀行業務的干預，起到了很大的作用。”

此次“改革方案”顯示，撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行；中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上海總部合署辦公。

周毅欽認爲，重新調整成省分行模式，讓央行地方分行與行政區劃之間完全匹配，後續加強與地方政府之間的協調配合，加強和其他中央金融監管部門的地方派出機構之間的協調配合，這對於處置地方金融機構風險、地方金融市場事件、加強地方宏觀調控等都會產生直接的影響。

對於重回省分行，是否會再度增加當地政府幹預力度的業內疑慮，劉曉春表示，《人民銀行法》《商業銀行法》相繼修正，完善了相關法律制度。這些年也對地方政府行爲進行了規範。“那種直接命令式的干預應該不會再出現了。”

此外，裁撤基層支行也在業內意料之中。“改革方案”顯示，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。

《中國人民銀行年報2020》顯示，截至2020年末，人民銀行共有1761個縣支行 ，系統在冊工作人數達到4.36萬人，佔總人數的三分之一。

目前人民銀行縣（市）支行主要承擔管理國庫、貨幣流通和發行管理、支付、反洗錢監督、外匯管理以及調研和統計數據上報等工作。大量基層機構和人員減少，是否會影響到人民銀行發揮相關職能？

多位受訪人士表示，央行縣（市）支行業務量並不多。“技術應用普及後，現鈔流通量減少，沒必要都設立金庫，加上報表都是線上填寫，很多監管手段都是線上化，所以撤銷縣（市）支行，不會造成什麼影響。”

有業內人士預計，縣（市）支行人員可能會分流到國家金監總局在當地的派出機構，或者地方金融監管部門，充實監管力量。

地方金融監管專職專責

深化地方金融監管體制改革也是此次“改革方案”的重要部分。

“目前，基層特別是縣域地區的金融監管力量十分薄弱，而大量非法金融活動出現在縣域，工作任務繁重與監管力量不足之間的矛盾成爲影響區域金融穩定的重要隱患。”周毅欽說。

針對地方金融監管部門存在的監管手段缺乏、專業人才不足等問題，“改革方案”提到，強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構爲主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。

周毅欽表示，強化金融管理中央事權，也意味着對目前地方金融監管事權的弱化。地方派出機構將獲得更多的監管資源配置，例如監管權限、機構配置、人員配置等。

“改革方案”還提到，壓實地方金融監管主體責任，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

金融辦歷史很長，早在2002年9月，上海就成立了金融服務辦公室。爲服務當地金融業發展，多地也開始掛牌金融辦，後續也有地方擴大到“金融局”。職責主要包括推動金融建設、企業融資上市等事宜。

2017年7月，第五次全國金融工作會議首次明確地方金融風險管理責任。提出，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。

2018年機構改革拉開序幕，各地陸續成立地方金融監督管理局，主要監管“7+4”類地方金融組織/機構。具體來說，7類是指小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司及地方資產管理公司；4類是指投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會衆籌機構及地方各類交易場所。

與此同時，許多地方金融監督管理局加掛“金融工作局”“金融工作辦公室”等牌子。

有業內人士向《中國新聞週刊》表示，“很多地方政府當時不願意接防範化解風險的工作，成立地方監管局後，原來的牌子也不拿掉，就變成了既有監督的責任，又有發展金融行業的職能，但更多的精力還是花在發展上面。”

“此次改革將地方金融監管局和金融辦分離，不再裁判員和運動員一肩挑，前者專司監管職能，聚焦於提高監管能力和效率。而金融辦分離後，則專門承擔‘發展’職責。”周毅欽說。

機構改革後，對於國家金監總局派出機構和地方金融監管局之間的協調，劉曉春認爲，對金融機構業務的常規監管，肯定由金監總局派出機構負責。如果涉及地方法人金融機構風險處置，區域性金融風險事件處置等，地方政府就要壓實屬地責任，做好協同工作。不過，接下來也需要把兩者關係釐得更明確。

對完善國有金融資本管理體制，“改革方案”也有了明確安排。方案提出，把中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受託管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責，促進國有金融機構持續健康發展。

綜合來看，無論是理順金融監管部門職能，還是釐清央地金融監管框架，抑或是在機構、國有資本、人員管理方面作出安排，“改革方案”注重提升監管效能。

黃益平表示，提高金融監管的效能，防範和化解系統性金融危機，維護金融體系穩定是一項系統工程，應堅持順應市場、統籌政策、夯實監管、支持創新的原則。

“改革方案落地後，往後的法律配套是否完善，具體執行是否到位，能否按照改革思路進行，這纔是最關鍵的。監管方式如何調整，也需要更進一步細化。”劉曉春說。

發於2023.3.20總第1084期《中國新聞週刊》雜誌

雜誌標題：重塑金融監管：中國特色“雙峯模式”

記者：哈力克（[email protected]）

編輯：閔傑

運營編輯：馬曉軼