轉自：中國經濟週刊

《中國經濟週刊》記者 謝瑋 | 北京報道

3月16日，《黨和國家機構改革方案》（下稱“《方案》”）正式印發，我國金融監管體系迎來新一輪重構。

根據《方案》，在黨中央機構改革方面，組建中央金融委員會、中央金融工作委員會；在國務院機構改革方面，組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、中國證券監督管理委員會調整爲國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革……改革力度之大近年來前所未有。

此次金融監管改革影響深遠。在不少接受《中國經濟週刊》記者採訪的人士看來，此次金融監管體制改革恰逢其時，既是金融行業穩健發展的內在需求，更是推進高質量發展的有力保障。

《方案》明確，中央層面的改革任務力爭在2023年年底前完成，地方層面的改革任務力爭在2024年年底前完成。

頂層設計出臺

今年全國兩會期間披露的機構改革方案草案， 13項改革中有6項事關金融監管領域改革。其中，將金融監管架構由原來的一行（央行）兩會（銀保監會、證監會）調整爲一行（央行）一局（國家金融監管總局）一會（證監會），不再保留銀保監會。

當時，對於2017年設立的國務院金融穩定發展委員會（下稱“金穩委”）會否調整並未明確，成爲多方關注的一大懸念。

3月16日，《方案》公開，謎底揭曉。分別組建中央金融委員會（下稱“中央金融委”）和中央金融工作委員會（下稱“中央金融工委”），不再保留金穩委及其辦事機構，將金穩委辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室。

本輪改革將重構金融監管框架，現行的“一委一行兩會”金融監管框架，將變爲在中央金融委和中央金融工委統一領導下的“一委一行一局一會”新格局。

《方案》明確，組建中央金融委員會作爲黨中央決策議事協調機構，加強黨中央對金融工作的集中統一領導，負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，研究審議金融領域重大政策、重大問題等。組建中央金融工作委員會，作爲黨中央派出機關，同中央金融委員會辦公室合署辦公。設立中央金融委員會辦公室，作爲中央金融委員會的辦事機構，列入黨中央機構序列。

事實上，中央金融工委並不是一個全新機構。

1998年5月 ，經中央批准，決定成立中共中央金融工作委員會，作爲中央的派出機關，加強黨對金融工作的集中統一領導。

根據這一通知，央行，證監會，各國有商業銀行、政策性銀行，交通銀行和人保集團的幹部實行垂直管理。這些機構的省級分支機構、派出機構和直屬單位主要負責人的任免，各金融機構黨委決定前應徵得中央金融工委的同意。

當時，面對亞洲金融危機的考驗和防範化解金融風險的需要，中央金融工委的成立爲深化金融體制改革，建立和完善現代金融體系提供了組織保證，有利於金融安全、高效穩健運行。

站在新的歷史起點上，新組建的中央金融委和中央金融工委，承擔了怎樣的使命？

中國政策科學研究會經濟政策委員會副主任徐洪纔在接受《中國經濟週刊》記者採訪時表示，從具體分工來看，中央金融委員會是金融領域最高層面的決策機構，其具體架構和職能可以參考中央財經委員會。一方面，“金融涉及中央跟地方，橫向涉及多個子行業，包括銀行、保險、證券等，通過組建中央金融委員會，把全部金融工作納入到黨中央的統一領導之中”。另一方面，通過在中央層面加強集中統一領導，有助於在金融監管層面更好協調，加大對金融風險防控，有助於防範跨市場跨行業風險，提高金融監管效率。

徐洪才指出，這次改革中又重新恢復了20年前曾經有過的中央金融工作委員會，這樣從中央層面，就有了兩個重要的工作抓手。一手抓業務管理，推動金融業更好發展；另一手抓黨務，指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等，爲金融系統穩健運行提供有效保障。

“成立中央金融委、中央金融工委，就是堅持和加強黨對金融工作的全面領導的最直接體現，太有必要了。” 一位地方金融監管人士李願向《中國經濟週刊》記者直言，“前一個時期，中紀委就強調，要破除‘例外論’‘特殊性’‘優越性’‘業務需要論’‘金融精英論’‘唯金錢論’‘西方看齊論’等錯誤思想。這是非常明確的，金融企業不要認爲自己有什麼特權。”

“許多金融機構的高管，拿着比普通羣衆高十幾倍乃至幾十倍的收入，掌握着金融資源分配的權利，比如貸款給誰、利率高低、不良覈銷等。但是真正爲服務實體經濟、服務‘三農’、服務小微和支持現代產業作出了哪些貢獻？”李願稱，“錢都流向房地產等行業了。”

“縱觀諸多金融機構年報數據，金融企業利潤明顯高於製造業利潤。很明顯，金融機構掙得越多，實體經濟利潤越低。”李願直言。

在他看來，成立中央金融委、中央金融工委，加強黨對金融工作絕對領導意義重大，“要引導金融機構圍繞職能定位發揮效應，而非更多地考慮個人利益”。

今年2月23日，中央紀委國家監委網站發表《堅決打贏反腐敗鬥爭攻堅戰持久戰》一文。文章強調，“要圍繞金融、央企領域政治紀律問題特點，善於用政治的眼光研究問題、判斷問題”“嚴肅查處罔顧黨對金融工作、國有企業的領導，對中國特色金融和國有企業的政治性、人民屬性認識不深、立場不堅定、方向動搖的問題，嚴肅查處落實金融服務實體經濟、防範化解風險等決策部署不力，棄守監管職責、由金融秩序維護者淪爲金融風險製造者等問題”。

完善“風險爲本”的審慎監管框架

根據《方案》，在涉及金融監管體系的主要調整中 ，包括組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革、中國證券監督管理委員會調整爲國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、加強金融管理部門工作人員統一規範管理等多項內容。

時任中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險監督管理委員會主席郭樹清此前接受媒體採訪時曾透露，今年深化金融體制改革的重點任務之一是加強和完善現代金融監管，包括建立健全金融穩定發展協調機制，理順金融監管和風險處置的關係，完善“風險爲本”的審慎監管框架等。

“這是繼2018年金融監管體制改革之後的新一輪深化。”中信資本控股有限公司董事長兼首席執行官張懿宸在接受《中國經濟週刊》採訪時稱，隨着我國金融市場的快速發展，對監管提出了新的要求，爲了順應市場變化，此次對監管機構和職能進行了整合與優化。從方案的初步內容看，符合我國金融監管框架優化改革的演進規律，也吸取了國際金融監管框架改革實踐的經驗。

2018年，時任中國人民銀行貨幣政策委員會副祕書長潘宏勝在《中國金融體系複雜化的成因及影響》一文中指出，金融體系複雜性拉大了金融業與金融監管的缺口，削弱了傳統監管的有效性。我國現行金融監管體制運行時間不過10多年，主要特點包括：按機構、產品、市場等分業監管，“鐵路警察各管一段”，重分工、輕協調；兼具發展、監管、調控等多個目標，有培育市場和機構的強烈願望，希望多生和養大自己的“孩子”，也有“管教”約束“壞孩子”之責，有時還需要參與宏觀調控；側重微觀審慎，在分類、指標、行爲等個體監管方面進行了大量積極探索。

“金融機構網狀化、強關聯性等金融體系複雜化大大改變了監管環境，監管的有效性和及時性受到了很大挑戰。”潘宏勝在文中分析指出，一方面，很多複雜金融產品本身就是監管套利，使現有監管即使打上補丁仍顯“力不從心”。另一方面，市場主體與監管部門之間的“博弈”使得監管效力可能打折扣。

在剛剛過去的全國兩會上，就有多位代表委員指出，此次金融領域的機構改革填補了市場監管空白，避免了監管重複交叉、防止利益衝突。

銀保監會上海監管局黨委書記、局長王俊壽表示，機構改革方案中有6項涉及金融領域改革，有利於統一監管標準、統籌監管力量、提高監管效能。通過這次改革，填補空白、各就各位，有效減少了部門交叉，更多減少了內卷內耗，切實增強了協作協同。同時，深化了地方金融體制改革，更加理順了監管職責、用人制度等體制機制。

中國農業發展銀行黨委書記、董事長錢文揮認爲，此次機構改革方案，對加強金融監管作出了重要部署。他對改革方案有四點認識：一是避免了監管重複交叉。二是體現了消除監管盲點。三是體現了防止利益衝突，準確區分出“裁判”、“教練”和“運動員”。四是改革後應提升監管實效。

“做機構職能調整改革會面臨很多壓力、難題，但我們要在改革中要發展，在發展中要改革。” 招商局資本投資有限責任公司董事李引泉向記者表示，改革會調整各方面的權責，調整本身就比較困難，還不能讓改革影響經濟發展，同時還需要考慮很多問題，改革的時候要有利於這些問題解決，確實是很難的。

“一局”聚焦金融一體化協調監管能力

業界尤爲關注的是國家金融監督管理總局的組建。

根據《方案》，將在銀保監會基礎上組建國家金融監督管理總局（下稱“金監總局”）。統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行爲，作爲國務院直屬機構。

“‘一局’，打破機構監管的原則，聚焦金融一體化協調監管能力。”清華大學五道口金融學院副院長、金融學講席教授田軒說，國家金融監督管理總局成立後，除證券業之外的金融業監管職責將全部集中至國家金融監督管理總局，將彌補原銀保監會、證監會屬於國務院直屬事業單位、執法能力不足且職能交叉導致的監管短板。這樣的安排，能夠有效避免以往多級別、多部門之間多重監管、監管真空甚至是監管套利的問題，對加強金融工作的統籌協調和統一監管具有重要意義。

“此次金融監管體制改革，是順應國際形勢，也是總結過去多年我國在金融監管方面的實踐經驗，優化監管流程和結構，實現對業務、行爲和微觀主體的穿透式監管，進而提高監管效率。”徐洪才向《中國經濟週刊》記者分析指出。

“這也從側面反映，這次改革對金融監管工作提出了更高要求。”李願直言，以近期出現的個別村鎮銀行風險事件爲例，“我們有時候跟相關監管部門的同事開玩笑，你們那麼高的收入，那麼龐大的監管體系，爲什麼小規模的村鎮銀行都監管不明白。”

在他看來，村鎮銀行是特殊的歷史階段發展的產物，由於發起設立的門檻和准入要求都不高，村鎮銀行股東大部分是社會資本，“出資人五花八門，怎麼才能穿透到最底層去？”

根據方案，爲加強金融消費者合法權益保護，統一規範金融產品和服務行爲。央行對於金控公司和金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，以及證監會的投資者保護職責也將劃入金監總局。

隨着經濟發展和人均收入水平的不斷提高，越來越多的民衆開始投資理財，民衆多元化的投資需求也強烈。金融消費者、證券投資者權益保護在維護金融秩序中的重要性日益凸顯。

人民銀行武漢分行行長林建華指出，隨着金融市場創新發展，各領域間金融產品和服務界限日益模糊，僅靠分業監管會面臨監管重疊與監管真空並存、監管標準不夠統一、監管手段不夠豐富、監管合力有待提升等現實困難。

3月13日，銀保監會召開會議強調，優化和調整金融監管領域的機構職責，對於加強和完善現代金融監管，解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，具有十分重要的意義。銀保監會將細化政策措施，強化責任擔當，精心推進實施，有組織、有步驟地將機構改革任務穩步高效落實到位。

地方金融局何去何從？

深化地方金融監管體制改革，也是本次改革方案中備受關注的焦點。

田軒認爲，過往體制下，由於中央難以對遊離於銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發展理念牽引下，部分區域地方政府幹預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，導致區域性風險隱患突出。總結起來，過往地方金融監管存在幾個主要問題：監管標準不統一；監管職能分散，未實現統一歸口管理；監管力量能力不足。

《方案》明確，建立以中央金融管理部門地方派出機構爲主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

地方金融辦也是歷史發展的產物。

2002年前後，地方金融辦開始嶄露頭角。當年，上海率先成立金融服務辦公室，成爲全國首個省級金融辦。起初，金融辦被定義爲議事協調機構，上海金融辦在當時並不在政府序列，也不具有行政審批權，主要任務是聯繫並配合“一行三會”和全國性金融機構在上海的工作。隨後，地方金融辦相繼成立，並逐漸在職權、編制、機構設置上走向獨立。

《中國經濟週刊》曾報道，至2012年1月第四次全國金融會議召開前夕，我國已有31個省級政府成立了金融辦，在222個地級以上城市成立了金融辦，很多縣級政府也成立了相應機構。

2017年前後，不少省份將省級金融辦升級爲金融局。與此同時，隨着部分省份以地方立法的形式制定地方金融監督管理條例，地方金融監督管理局從“內設事業單位”發展成爲“審批、執法部門”。

“改革地方金融辦何去何從？坦率地說，業內對此也充滿了猜測。”前述地方金融監管人士李願向《中國經濟週刊》記者直言，這次金融領域改革，對地方金融辦的定位是“專司監管”，雖然涉及名稱調整，但地方監管職責依然不變。

李願說，業內有觀點認爲，本次金融監管改革是分階段的改革。若是一步到位，應該把地方金融監管對“7+4”的機構全部併入金監總局。在他看來，這不僅僅是地方的希望，更是一種對改革邏輯的理解。

所謂“7+4”類機構，“7”指的是小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司，“4”指的是投資公司、農民專業合作社、社會衆籌機構、地方各類交易所。

“雖然，‘7+4’的牌照不是由部委批准的，但還是在做金融業務。很多人認爲，如果改革一步到位的話，就不應該把‘7+4’放在地方金融局監管，在國家金監總局地方分局成立兩個處室就可以。” 李願表示，“但是我們理解，這次改革之所以分階段進行，主要考慮此類地方金融規模較小、數量較大、風險較大，難以一步改革到位。就需要地方金融慢慢收縮規模、風險減小，到一定階段以後再繼續推進改革。”

至於去掉“金融局”“金融辦”的名稱之後，地方金融監管機構將如何更名，也成了地方金融監管人士考慮的問題。

他直言：“坦率講，大家都覺得沒有太合適的名字。有人提出，是否能改爲‘金協辦’，但既然沒有服務的職能，那麼叫金協辦就並不符合‘專司監管’的定位。”

目前，一般省級金融管理局基本規模約在50~80人之間。地市金融辦則形成幾類，有些獨立成爲地方政府的直屬事業單位，有些則是發改委、財政部門的內設機構，人員並不多。一般內設三四個處室，人員規模約爲15~20人之間。

改革後，人員調整不可避免。

“有些地方金融監管局有十幾個處室， ‘7+4’最多7個處，基本上5個處就可以保證履行監管職責的人員配備，再保留一些基本的綜合部門。其他服務、發展職能砍掉以後，人員肯定得縮減。”李願說。

有評論認爲，此次部署地方金融監管體制改革，主要是因爲地方金融風險過高。

“其實別看地方‘7+4’類金融機構數量很多、風險很大，但它規模很小。”在李願看來，包括地方城商行、農商行，乃至村鎮銀行等在內的持牌金融機構，“規模較大、數量太多、風險極大”。

“國有大型銀行、股份制商業銀行，風險肯定是可控的。但往往是中小規模的持牌金融機構，他們數量太多了，股權太分散，做不到穿透式監管，無法做到行業的統一監管，這是金融風險暴露的最大敞口，也是我們認爲本次改革的主要原因。”李願直言。

央行分支機構改革“加減法”

根據安排，中國人民銀行將從現行的大區分行重回省分行制度。

改革方案顯示，調整央行大區分行體制，按照行政區設立分支機構。撤銷央行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。

同時，不再保留央行縣（市）支行，相關職能上收至央行地（市）中心支行。

公開資料顯示，央行大區分行體制始於1998年。當時，央行施行機構改革推行大區分行體制的模式，以減少地方政府對央行地方分支機構在制定貨幣政策以及銀行監管方面的干預。

目前，央行機構設置情況爲1個總行、9個區分行和北京、重慶兩家營業管理部。根據央行公佈的2020年年報，截至當年末，在全國有339箇中心支行，1766個縣（市）支行。形成了“總行—大區分行—中心支行—縣支行”的機構佈局。

央行的大區行體制一度面臨爭議。有消息稱，在第五次全國金融工作會議後，央行體制改革的方向便已被確立，即調整人民銀行大區分行體制，按照行政區設立分支機構，適當調整職能整合機構。

近年來，“推進央行分省體制改革”的提法時有出現。2016年，央行發佈的《中共中國人民銀行委員會關於巡視整改情況的通報》稱，結合金融監管體制改革，推動恢復人民銀行分支機構分省管理體制。2018年，央行工作會議提出：推進人民銀行機構按省分設。

評論認爲，中國以省爲單位的區域經濟特徵明顯，各省經濟模式各不相同。在大分行制度下，轄區內的貨幣政策很難制定和有效執行，很難用統一的貨幣政策來促進轄區內各省的經濟發展。

“在現代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是管好貨幣‘總閘門’、提供高質量金融基礎設施服務、防控系統性金融風險，管控外部溢出效應，促進形成公平合理的國際金融治理格局。”田軒稱，按照今年的改革方案，人民銀行作爲中央銀行的功能將得到進一步強化，通過剝離金融控股公司監管和金融消費者權益保護等現代中央銀行非核心職責、完善分支機構改革，有助於加快構建現代中央銀行制度。

田軒指出，特別是，按行政區劃設立分支機構，有助於打破過去政策傳導效率存在的體制機制性梗阻，使貨幣政策實效性得到提升，有利於增強貨幣政策在宏觀調控執行中的精準性和針對性。

撤銷“縣（市）支行”的消息引來不少評論，這也意味着不少崗位將涉及調整。

公開數據顯示，截至2020年底，央行系統在冊工作人員總數爲126715人，其中縣（市）支行43594人。

“機構改革方案體現了黨中央對金融工作統一領導的要求，體現了金融事權主要是中央事權的要求，也體現了責權邊界明晰的要求，有利於統一監管標準、統籌監管力量、提高監管效能。”人民銀行西安分行黨委書記、行長魏革軍表示，將認真學習領會這次機構改革的總體要求，按照央行統一部署，推動所在單位抓好落實，確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷，爲經濟社會發展創造良好環境。