銀保監會、證監會政商“旋轉門”問題

均比較突出

華興資本董事長包凡被帶走已超過4個月。2023年2月16日，即包凡被留置9天后，華興資本公告，包凡“失聯”。同月26日，再次公告，包凡“目前正配合中華人民共和國有關機關的調查”。

包凡接受調查，一些華興資本內部人士認爲大概率與其公司總裁叢林有關。叢林於2022年9月上旬被有關部門帶走。

公開資料顯示，在履職華興資本之前，叢林在工商銀行系統任職多年。1990年叢林加入工行，並相繼在總行的信貸部、營業部、國際部等部門任職。2007年加入工銀金融租賃有限公司，任執行董事、總裁，又於2016年出任工銀國際控股董事長兼行政總裁。

在叢林到任工銀國際後不久，於2017年10月向華興資本批下了一筆2億美元的貸款。根據華興資本此前的公告，該筆貸款在華興資本港股上市之後，於2018年9月還清。在借款償還後不久，叢林就接受包凡的邀請，在2020年前後離開工商銀行系統出任華興資本總裁。叢林由體制內高管，搖身一變，成爲了年薪過千萬的華興資本高管。

2023年1月15日，中央紀委國家監委網站發佈題爲《破除銀企旋轉門》的文章，指出打擊銀企高管在位時“提前築巢”，爲信貸客戶企業謀取利益，離職後權力變現，在信貸客戶企業領取高額安家費和薪酬，這是銀企旋轉門式腐敗。

圖/視覺中國

包凡被調查，是否與叢林的“利益輸送”相關，叢林是否涉及“旋轉門腐敗”，仍有待相關機關的調查結果。不過，隨着反腐敗鬥爭走向深水區，政商“旋轉門”等腐敗花樣翻新，金融領域尤其成爲“重災區”，也成爲金融反腐的重點打擊對象。

多名受訪專家告訴《中國新聞週刊》，金融屬於典型的權力集中、資金密集、資源富集領域，容易通過政商“旋轉門”滋生腐敗問題。對這類隱性腐敗，一定要露頭就打，防範增量型腐敗。同時也要完善制度建設，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。

懷揣權力“餘溫”謀利

2022年4月4日，原中國銀行業監督管理委員會農村中小金融機構監管部主任姜麗明被開除黨籍，通報指出她是“逃逸式辭職”和政商“旋轉門”的典型。

在姜麗明被查之前，2021年10月，中央第四巡視組進駐中國銀保監會，開展爲期2個月左右的巡視。2022年2月22日，中央第四巡視組向中國銀保監會黨委反饋了巡視情況，指出“系統中利用監管權謀私問題多發，政商‘旋轉門’問題比較突出”。

在姜麗明被查之前，2021年7月，原中國銀行業監督管理委員會黨委委員、副主席蔡鄂生落馬。在蔡鄂生2005年12月至2013年6月任原銀監會副主席期間，姜麗明是他的下屬。

紀委通報中，除了“逃逸式辭職”外，姜麗明還被指是政商“旋轉門”典型。政商“旋轉門”源於行政學話術，指個人在政府部門和私營部門之間雙向轉換角色，目前更多用於描述非正當、非法的利益輸送。在金融領域，多數發生在監管部門和銀行等機構。

“區別於傳統腐敗的一手交錢、一手辦事，政商‘旋轉門’會導致腐敗披上合法外衣，以合法商業往來掩飾背後的權力尋租行爲。”吉林大學行政學院教授、吉林省紀檢監察委員會第一屆特邀監督員王立峯說。

姜麗明有着逾32年的金融監管機構和銀行系統管理經驗。2016年11月，姜麗明辭去公職，赴恒大集團出任監事長，後任恒大集團副總裁。恒大集團2019年年報顯示，姜麗明是恒大集團副總裁，協助負責集團系統資金管理工作。

姜麗明在恒大集團任職的四年多里，集團債務總負債規模直線飆升。2015年，中國恒大的總負債爲6148.93億元；2016年底，恒大總負債約1.16萬億；到了2021年中期，這個數字已漲至近2萬億元。借款金額也從2018年的6731.4億元增長至2019年的7999億元。

熟悉金融系統的姜麗明，多大程度上利用自身影響力幫恒大解決資金問題，目前仍有待披露。2020年12月31日，姜麗明辭任恒大副總裁。不久後，2021年三季度，恒大資金鍊斷裂浮出水面。

“逃逸式辭職後，多數官員迅速實現了政商角色的轉換，其實是保留着權力的餘溫，爲其壟斷鉅額經濟利益服務。因爲在任期間，這些領導幹部大多主政一方，控制着重點部門、關鍵領域。”王立峯向《中國新聞週刊》分析稱。

北京師範大學法學院教授張磊等人曾在《依法懲治政商“旋轉門”背後的腐敗犯罪》一文中表示，政商“旋轉門”中公職人員離職後到與原工作業務相關的私營企業工作，主要可能涉嫌兩種腐敗行爲，一是搞“期權腐敗”，以“任職領薪”的名義收受任職時約定的好處；二是繼續散發權力“餘溫”，利用在職時的影響力爲所在組織謀取利益並收受財物。

“（企業）看重的是離職幹部在官場中的人脈和影響力。因爲可以通過這些人去打通關係，認識在職的一些領導幹部，再請他們辦事，謀取利益。”一位業內人士說。

在金融領域曾手握“重要權力”的還有中國證監會山東監管局原黨委書記、局長馮鶴年。他是今年首個被指政商“旋轉門”典型的中央一級金融單位落馬乾部。馮鶴年在證監會工作18年後辭職“下海”，2015年9月起擔任民生證券股份有限公司黨委書記，同年12月起擔任董事長。2022年6月初被帶走調查，2023年1月被開除黨籍。

對馮鶴年的處分通報措辭也頗爲嚴厲，指出馮鶴年在職時積極謀劃“出路”，離職後持續利用原職務身份價值大肆斂財；利用原職務身份影響干擾發行審覈工作，貪婪無度，數額特別巨大。

同樣在發行審覈領域大搞腐敗的還有中國證監會上海監管局原調研員朱毅。2012年5月至2017年9月，他任中國證監會第十四屆、十五屆、十六屆主板發審委委員。通報指出，朱毅利用發行審覈權爲他人謀取不當利益；在職時提前築巢，發審委委員任期屆滿後迅速離職。

和馮鶴年類似，朱毅辭職後在券商擔任要職。履歷顯示，從2018年8月開始，朱毅擔任頭部券商國泰君安投行總經理等職務，主要負責IPO、再融資等業務。2021年11月被查，2022年7月被開除黨籍。

“券商很喜歡從監管部門出來的官員，尤其是有發審工作經歷的。因爲他們懂審覈規則，熟知IPO審覈重點，可以通過自身關係和審覈層保持良好溝通。不過，這也爲‘旋轉門’留下隱患。因爲只有企業成功上市，券商才能拿到完整費用，難免有券商動歪心思，希望通過這些辭職官員的關係，在發審委會議上對所保薦的企業予以關照，助其成功上市。”上述金融業資深從業者說。

值得注意的是，馮鶴年、姜麗明被查時間背景一致，都是在2022年2月，十九屆中央第八輪巡視完成反饋後不久“落馬”。當時，巡視組均提出，銀保監會、證監會政商“旋轉門”問題比較突出。

從左至右：叢林，工銀國際控股原董事長兼行政總裁。姜麗明，原中國銀行業監督管理委員會農村中小金融機構監管部主任。黃曦，中國建設銀行機構業務部原總經理。張華宇，中國光大銀行原黨委副書記、副行長。

銀企“旋轉門”式腐敗

姜麗明、馮鶴年曾經都是金融監管部門領導幹部，懷揣權力餘溫“遊走”商界。然而，由於銀行業資金密集，業內還出現了“旋轉門”的一種分支——銀企“旋轉門”。這類涉案人員曾經並不是公務員，未曾擁有行政監管權力，但依舊通過職位影響力大肆斂財。中國建設銀行機構業務部原總經理黃曦案便是銀企“旋轉門”經典案例。

黃曦曾在建行工作了32年。2018年7月，她辭去機構業務部總經理職務，一個月後，加入泰禾集團股份有限公司擔任執行副總裁，分管資金部。2022年5月11日，辭職近4年的黃曦被查，同年11月被開除黨籍。

處分通報稱，黃曦在職時“提前築巢”爲信貸客戶企業謀取利益，離職後“權力變現”在信貸客戶企業領取高額“安家費”和薪酬，是銀企“旋轉門”式腐敗的典型。

從銀行系統轉身到房地產企業任職的，不僅是黃曦。2023年6月，據中央紀委國家監委駐國家開發銀行紀檢監察組、遼寧省紀委監委消息：國家開發銀行上海市分行原黨委書記、行長茆君才涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受中央紀委國家監委駐國家開發銀行紀檢監察組紀律審查和遼寧省盤錦市監委監察調查。茆君纔此前擔任綠地集團執行總裁。

茆君才曾先後擔任國家開發銀行四川分行副行長，國家開發銀行陝西分行行長，陝西省政府副祕書長、省金融辦主任，國家開發銀行江蘇分行行長，國家開發銀行上海業務總部總裁兼上海分行行長。直到2017年，茆君才離開國開行，很快就加盟了綠地集團。2017年10月9日，綠地控股發佈公告，茆君才正式獲任執行副總裁。

從相關通報表述來看，“提前築巢”爲離退休後“權力變現”做準備，是“旋轉門”的重要表現。

中央紀委國家監委網站文章曾披露一則真實案例，該涉案人員曾擔任中國工商銀行某省分行黨委書記、行長，總行某部室總經理，2016年3月尚未從銀行正式離職時，其憑藉多年擔任領導職務的人脈和影響，經人牽線搭橋聯繫上某集團董事長，並擔任該集團擬成立的金融租賃公司（未成立）籌建組副組長，以便後續撈取利益。

該涉案人員雖已離職，但仍利用自己原來的任職背景和影響力爲不法商人疏通關係，獲取緊缺的信貸資源，並從中謀取鉅額利益。“銀行內部制度雖較爲嚴密，但現實中通過打招呼干預貸款發放的問題依然存在。”該案專案組有關人員介紹，有的幹部礙於前領導威望或同事情面，順水推舟協助辦理業務，逾越制度紅線。

不過，也有銀行業人士告訴《中國新聞週刊》，銀行風控比較嚴格，人走茶涼是常態，除非身居高位，否則沒有那麼大“能量”。更有可能是，在職時就開始與企業勾結，主要通過增信、貸款審批等相關業務進行利益輸送，離職後再謀取鉅額利益。

例如中國光大銀行原黨委副書記、副行長張華宇，他曾任光大銀行副行長達11年。2018年9月，張華宇辭去副行長職務。此後，他出任過同方國信投資控股有限公司黨委書記、董事長，重慶信託黨委書記、董事。2022年7月，張華宇被開除黨籍。處分通報提到，張華宇在職時爲有關企業謀取利益，退休前夕辭職，辭職後在與原任職務有業務關聯的企業領高薪。

王立峯表示，政商“旋轉門”腐敗主要特徵多樣。有些官員提前築巢，政商兩界通喫；有的則是錢權交易分離，多爲“期權式腐敗”。

此外，在金融領域，政商“旋轉門”腐敗潛伏週期長，監管環節容易脫節。姜麗明是辭職近6年後落馬，馮鶴年是離開證監繫統近7年後被查，朱毅、黃曦、張華宇都是辭職4年左右被查處 。

“在領導幹部任期之內容易監管，一旦棄政從商，隨着身份的轉換，紀檢監察部門很難長線作戰，監管就會滯後。”王立峯說。

“旋轉門”會破壞市場秩序

“不同於西方政商‘旋轉門’雙向流動的特徵，中國政商‘旋轉門’基本上是一個單向度的流動。”中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥告訴《中國新聞週刊》，比起官員辭職轉換身份，商人“旋轉”進入政界很難。因爲加入公務員系統，要麼考試選拔，要麼通過幹部調動，但在我國不存在從非公部門向公共部門調任的制度空間。

從落馬通報來看，金融界政商“旋轉門”不僅單向流動特徵明顯，而且頻發。

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水分析，只要有權力的地方都有可能發生“旋轉門”。這幾年，隨着金融領域成爲反腐敗的重點，該領域存在的問題被深挖出來。另一個原因在於，金融領域的行業性特點以及金融資源的運行特徵，使得金融領域領導幹部更容易實施“旋轉門”腐敗，謀取不正當利益。

上述銀行業人士告訴《中國新聞週刊》，金融行業有大量的資金往來，從業人員多，需求多樣，若想要牟利就能找到機會。同時，被監管的金融機構類型豐富，數量龐大，屬於典型的權力集中、資金密集、資源富集領域。

莊德水錶示，政商“旋轉門”問題之所以在金融領域這麼突出，就在於行業內潛藏着太多的代理人。這些人不停轉換身份，從而造成腐敗的滋生和蔓延。

“金融政商‘旋轉門’最突出的危害是，會破壞金融市場秩序。最典型的就是銀行貸款，給利率優惠，或者是對不符合條件的企業通融，幫助其拿到貸款。還有幫助企業以非正當手段獲取金融牌照，利用人脈和影響力獲取內幕信息，通過交易獲利等。此外，在保險、信用評級領域也會涉及。”上述業內人士說。

黃曦曾在中國建設銀行系統打拼了32年，歷經公司業務部、集團客戶部、投資銀行部、機構業務部等多個重要部門。

“黃曦資金領域人脈很深，很多企業搶着要。”有媒體援引知情人士消息報道。黃曦“告別”建行僅一個月後，就加入泰禾集團擔任執行副總裁，分管資金部。2019年1月，泰禾集團與中國建設銀行福建分行簽署戰略合作協議。

泰禾集團高管與建行系統淵源頗爲深厚。董事長兼總經理黃其森於1996年在福州創立泰禾集團，在此之前，黃其森曾在建行福建分行工作了8年。另一名高管泰禾集團副總裁林文華，此前曾任建行福建省分行福州城北支行行長。除了黃曦，黃其森和林文華也分別於2022年上半年被帶走調查。

據最高人民檢察院官方消息，黃曦涉嫌受賄罪一案，2023年1月，經吉林省人民檢察院指定管轄，由白城市人民檢察院依法向白城市中級人民法院提起公訴。

白城市人民檢察院起訴指控：被告人黃曦利用擔任中國建設銀行投資銀行部、資產管理部、機構業務部總經理等職務上的便利以及職權或者地位形成的便利條件，在企業信用等級評定、業務開展、人事安排等方面爲他人謀取利益，先後多次非法收受他人錢款，數額特別巨大，依法應當以受賄罪追究其刑事責任。

陳天祥告訴《中國新聞週刊》，政商“旋轉門”會讓官員與企業之間有利益關聯，導致公共政策失敗。如果聽任這種“門”繼續旋轉下去，會毒化公務員的爲官心態，也會助長企業管理人才攀附權勢的企圖，毒化其成長環境。

設立制度“防火牆”

爲了遏制政商“旋轉門”腐敗現象，2006年實施的《中華人民共和國公務員法》對政商“旋轉門”進一步規範界定，設置原系領導成員的公務員三年權力“消磁期”。

“設置‘消磁期’有利於從源頭上減少政商‘旋轉門’腐敗，防止領導幹部在位時利用手中權力謀利，離職或退休之後變現的‘期權式’的腐敗。更重要的是，可以防止領導幹部利用雙重身份來掩蓋自己的腐敗行爲，把錢權交易的不正當行爲掩蓋在合理的商業運行之下。而且，從保密的角度來說，也有利於保護政府信息安全。”莊德水說。

隨着政商“旋轉門”腐敗風險日益加劇，對黨員領導幹部離職規範的重視程度也不斷提升。

2013年10月，中央組織部印發《關於進一步規範黨政領導幹部在企業兼職（任職）問題的意見》（簡稱：“18號文件”），提出辭去公職或者退（離）休後三年內，不得到本人原任職務管轄的地區和業務範圍內的企業兼職（任職），也不得從事與原任職務管轄業務相關的營利性活動。此外，對黨政領導幹部在企業中的任職（兼職）資格、任職年齡、報酬等方面作了嚴格限制。

在資本市場上，“18號文件”引發上市公司獨立董事“辭職潮”。據不完全統計，規定公佈後的半年多時間裏，超250名獨董主動辭職，涉及上市公司近300家。這些獨董中不乏金融監管部門官員。例如，曾擔任光大銀行獨董的證監會前主席周道炯、擔任平安銀行獨董的原深圳銀監局副局長劉南園。

南京大學商學院副教授葉青等人在2016年的一項研究中發現，與一般獨董辭職相比，官員獨董因“18號文件”辭職導致公司市值在公告日前後5天下跌超過2%。並且，隨着官員級別提高，公司市值下跌愈加厲害。

“這意味着市場不但清楚官員獨董並非等閒，還能清晰地識別不同級別官員背後的‘能量’差異。”葉青告訴《中國新聞週刊》，研究並沒有發現官員獨董在監督、諮詢方面有上佳表現，實際上更是要差於一般獨董。因此，這些證據意味着官員獨董的價值主要來自官員身份所帶來的資源獲取和尋租功能，而不是更好地監督和諮詢作用。

“從市場反應來看，通過遏制政商‘旋轉門’堵住尋租渠道應能起到一定作用，因此不失爲在制度層面抑制官員腐敗的可行之策。”葉青說。

從2017年起，針對黨員領導幹部離職再就業的規範性文件更加密集出臺。當年，中組部等四部門印發《關於規範公務員辭去公職後從業行爲的意見》，要求公務員申請辭去公職時應如實報告從業去向，簽署承諾書，在從業限制期限內主動報告從業變動情況。

2018年新修訂的《中華人民共和國公務員法》完善了離職後從業限制規定。將三年的權力“消磁期”範圍在“原系領導成員”之外增加了“縣處級以上領導職務的公務員”。有專家表示，該舉措可有效遏制利益輸送，對防止政商“旋轉門”腐敗有着積極意義。

不過，上述一系列規定範圍限於黨員以及公務員，對其他履行公職的人員無明確約束，政商“旋轉門”仍然存在機會。

2018年3月，《中華人民共和國監察法》正式實施。監察對象除了公務員以及參公管理人員之外，還有國有企業管理人員等5類行使公權力的公職人員，其中就包括了國有金融機構領導幹部，金融界的政商“旋轉門”空間進一步壓縮。

近兩年來，中央多次重申不得利用職務影響謀利，深挖政商“旋轉門”背後的腐敗問題。2022年2月份的中央政治局會議強調，對違反中央八項規定精神、政商“旋轉門”等典型共性問題開展專項整治。

在2023年1月舉行的二十屆中央紀委二次全會上，中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記李希指出，深化整治金融等權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗，堅決糾治政商“旋轉門”“逃逸式辭職”問題。

“中央明確要求整治‘旋轉門’問題，說明這個問題會催生新型腐敗，因其具有隱蔽性、潛伏性，正越來越引起重視。同時，中央正着力從源頭上解決腐敗問題，而政商‘旋轉門’腐敗恰恰是重點，體現了綜合施治、標本兼治的反腐敗策略。”莊德水說。

制度還需打補丁

目前，針對金融領域“旋轉門”極易引發腐敗問題，不少金融單位也有了制度性安排。

“前期我們已經做了一些規定，從銀保監會直接離職，肯定不能到過去監管對象機構或和這個行業密切聯繫的機構任職。還有保密過渡期、解密期的限制。”在2022年全國兩會召開前夕，原中國銀保監會主席郭樹清表示。

銀行也開始加大力度破除銀企“旋轉門”。例如，中國銀行排查6510名離行人員離職去向，對涉及銀企“旋轉門”的幹部，責令限期解除與相關企業聘任關係、終止中行與相關企業業務合作。

然而，前述業內人士告訴《中國新聞週刊》，目前在金融界依舊有很多人遊離在監管之外，通過“旋轉門”謀利。“現在有規定限制，不能到企業任職。但有些人會擔任顧問，企業不給聘書，但會給任職顧問的薪酬。此外，也有人通過家人、利益關聯人在企業謀求利益，這些查起來都很困難。”

莊德水也表示，政商“旋轉門”是一個難點問題，不僅僅在中國，在世界上也是。

“政商‘旋轉門’腐敗行爲反映出傳統的監督模式不可能做到長期監督、全過程監督。因爲監督成本過大，監督週期過長，監管信息滯後。一旦監管鏈條不連續，腐敗分子就會鑽漏洞，打擦邊球。”王立峯說。

王立峯進一步表示，現有黨紀國法對這類新型腐敗的懲治還存在着制度短板，有效防範“旋轉門”的制度體系仍需要進一步完善，既有規定只是突出了短期效應，但長週期的期權腐敗仍無法有效監管。此外，既有監管技術和手段還有待提升，面對新型腐敗的隱祕性、長期性，還需要藉助更多的科技手段。

莊德水分析，目前對領導幹部在內的公職人員，缺乏有效信息掌握，對他們離職後從業行爲缺少實質性的監管措施。

中國監察學會常務理事、中國人民大學反腐敗廉政政策研究中心主任毛昭暉曾在接受《中國新聞週刊》採訪時表示，現實中，很多地方沒有嚴格執行“18號文件”規定。這類人員離任後，去跟原單位打交道時，現在也沒有規定他們需要向原單位提前報備。

“現階段規範政商‘旋轉門’的法律法規具有明顯的碎片化特點，缺乏系統性、專門性法律規定。”國防大學政治學院西安校區副教授李春花在《拆除政商“旋轉門”，重塑公務員退出規制》一文中表示。

李春花舉例稱，一些離職公務員雖然未在企業任職，但依然與企業之間保持着利益輸送關係，例如企業就相關問題向其進行諮詢等，這類問題並沒有在《中華人民共和國公務員法》中明確規定。另外，離職公務員違規後的懲罰措施也存在着較弱的操作性。涉及的懲治主體權責邊界模糊不清，有可能造成互相推諉。

《中華人民共和國公務員法》規定，公務員辭去公職或者退休後有違反前款規定行爲的，根據情節輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款。陳天祥認爲，這一規定明顯處罰過輕，違法成本過低，起不到應有的震懾作用。應採取適度從嚴的原則，儘快修改和完善對違法任職方面處罰的法律規定。

多名受訪專家告訴《中國新聞週刊》，政商“旋轉門”本身就是公務員利益衝突的體現。完善公務員利益衝突機制，是對其進行有效規治的重要手段。

張磊認爲，可以參考域外立法，引入預防性“旋轉門”利益衝突罪，考慮刑法提前介入，將離職公職人員嚴重違反“旋轉門”條款的行爲規定爲犯罪，與其他黨紀國法緊密銜接，從而形成對離職公職人員的長期威懾，從源頭遏制“旋轉門”腐敗犯罪。

此外，王立峯表示，有的腐敗分子通過網絡平臺進行數字支付替代現金交易逃避監管，有的通過影子公司、隱名股東等形式逃避審計監督。整治政商“旋轉門”問題，要提升反腐技術，利用現代信息技術的優勢，在數據聯通與整合過程中挖掘隱祕線索，進行全方位排查，以海量數據對比，找到問題線索。

“腐敗與反腐敗的鬥爭是長期的、持久的。政商‘旋轉門’還會有新的變異形式，面對新型腐敗現象，一定要露頭就打，防範增量型腐敗。”王立峯說。 

記者：哈力克