7月9日，《私募投資基金監督管理條例》（下稱《條例》）正式公佈，私募行業迎來首部行政法規。

第一財經記者注意到，作爲一部行政法規，《條例》全文62條，兼顧規範與發展，突出對私募行業差異化需求的適應，其中專門一條明確“國家鼓勵私募基金行業規範健康發展，發揮服務實體經濟、促進科技創新等功能作用”。

“《條例》的發佈既是健全私募基金監管基礎性法規制度的標誌，也是促進行業高質量發展進入新階段的標誌，對行業具有里程碑意義。”司法部、證監會在答記者問中表示。

私募基金根據投資標的不同，主要分爲私募證券投資基金和私募股權投資基金（含創業投資基金，簡稱私募股權創投基金）。據記者瞭解，2012年《證券投資基金法》修訂，將私募證券基金納入監管，但未將私募股權創投基金納入適用範圍。2013年中央編辦發文明確私募股權創投基金由證監會監管。爲進一步明確監管要求，解決私募股權創投基金上位法缺失的問題，2013年證監會提請國務院啓動制定《條例》。

考慮到行政法規立法週期較長，證監會於2014年8月以部門規章形式出臺了《私募投資基金監督管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）。並同步推進《條例》制定工作。2017年8月30日向社會公開徵求意見。2023年6月16日，國務院常務會審議通過了《條例》。

不過，《條例》作爲原則性法規，目前對存量機構和產品沒有太大沖擊。“《條例》強調了對管理人的正面要求和負面限制，但基本還是原則性的，具體和量化的要求，是在後續的規則細化過程中需要解決的。”相關負責人告訴第一財經記者，目前不存在明顯的存量機構、存量產品需要整改過渡的問題。證監會下一步將根據《條例》修訂《暫行辦法》。

強調差異化發展，豁免一層嵌套

據介紹，此次制定《條例》監管部門堅持了兩大原則。一是統籌發展和安全，既強調抓住行業關鍵主體和關鍵環節，強化風險源頭管控，同時發揮私募基金行業服務實體經濟、支持科技創新等方面的作用。

二是規範監管和尊重市場規律相結合。尊重私募基金行業相關主體運行規律，重在劃定監管底線、強化事中事後監管，對私募基金管理人及其重大事項變更實行登記管理，並對不同類型私募基金特別是創業投資基金實施差異化監管。

記者瞭解到，監管部門在制定規則過程中，充分考慮到私募基金行業的差異化特徵，比如一級市場私募就包括側重創投、併購、大宗等不同領域，二級市場私募則包含陽光私募、對沖基金等不同類型，以及此前推出的不動產私募基金，差異化業態對規則也提出了差異化需求。

“《條例》開宗明義，在總則中明確提出鼓勵私募基金行業‘發揮服務實體經濟、促進科技創新等功能作用’，凝聚各方共識，共同優化私募基金行業發展環境。”監管部門在答記者問中稱，同時還設立創業投資基金專章，明確創業投資基金的內涵，實施差異化監管和自律管理，鼓勵“投早投小投科技”。

具體而言，在投資範圍、投資期限、合同策略等方面明確創業投資基金應當符合的條件，並加強創業投資基金監管政策和發展政策的協同配合。《條例》在登記備案、資金募集、投資運作、風險監測、現場檢查等方面，對創業投資基金實施差異化監管和自律管理，對主要從事長期投資、價值投資、重大科技成果轉化的創業投資基金在投資退出等方面提供便利。

記者獲悉，下一步，相關部門將進一步研究出臺支持創業投資基金髮展的具體政策舉措。

值得注意的是，此次明確政策支持，對母基金、創業投資基金、政府性基金等具有合理展業需求的私募基金，《條例》在已有規則基礎上豁免一層嵌套限制，明確“符合國務院證券監督管理機構規定條件，將主要基金財產投資於其他私募基金的私募基金不計入投資層級”，支持行業發揮積極作用，培育長期機構投資者。

“這對FOF是大利好。”業內人士表示，此前資管新規出臺時對資管嵌套問題進行了針對性解決，不過當時《條例》仍在制定中，此次正式出臺，明確豁免一級嵌套，對FOF是明確利好。

強化事後監管，告別“3萬元”處罰上限

私募基金首部行政法規出臺，其中是否增加行業機構的市場準入要求，是業內廣泛關注的問題。爲了規範行業規範發展，《條例》從五大方面進行了系統規定。其中，淡化了相關的行政許可，強化了事中事後監管。

首先，突出對關鍵主體的監管要求。包括：加強私募基金管理人監管，明確法定職責和禁止性行爲，強化高管人員的專業性要求，按照規定接受合規和專業能力培訓；明確私募基金管理人需向基金業協會申請登記，並確保其滿足持續運營要求，具備從事私募基金管理的相應能力。私募基金託管人依法履行職責。

值得一提的是，其中的“滿足持續運營要求”，並非事前准入規定。

其次，全面規範資金募集和備案要求。堅守“非公開”“合格投資者”的募集業務活動底線，落實穿透監管，加強投資者適當性管理。明確私募基金募集完畢後向基金業協會備案。

三是規範投資業務活動。明確私募基金財產投資範圍和負面清單，同時爲私募基金產品有序創新預留了空間。對專業化管理、關聯交易管理作了制度安排，維護投資者合法權益。建立健全私募基金監測機制，加強全流程監管。

四是明確市場化退出機制。爲構建“進出有序”的行業生態，對於私募基金管理人出現相關情形的，規定基金業協會應當及時註銷登記並予以公示；私募基金無法正常運作、終止的，由專業機構行使更換私募基金管理人、修改或者提前終止基金合同、組織基金清算等職權。

五是豐富事中事後監管手段，加大違法違規行爲懲處力度。爲保障監管機構能夠有效履職，《條例》明確證監會可以採取現場檢查、調查取證、賬戶查詢、查閱複製封存涉案資料等措施；發現私募基金管理人違法違規的，可區分情況依法採取責令暫停業務、更換人員、強制審計以及接管等措施。同時，對標《證券投資基金法》，對規避登記備案義務、挪用侵佔基金財產、內幕交易等嚴重違法違規行爲，加大懲處打擊力度。

第一財經瞭解到，對於出現風險的私募基金，監管部門在規則制定過程中，不僅關注私募基金管理人的“退出”問題，也關注“基金”如何退出，投資者權益如何保障的問題。

在《條例》出臺之前，行業主要依據的監管規則是2014年發佈實施的《暫行辦法》。其中第三十八條規定了處罰要求，罰款上限只有3萬元，私募行業違法成本較低。

而爲了滿足行業規範發展的需求，《條例》吸收了金融行業通用的監管手法，並參照《證券投資基金法》，統一了處罰要求，以更好肅清行業亂象。

存量私募衝擊不大，暫行辦法將修訂

私募行業經過近十年的規範發展，目前備案規模已經達到二十萬億以上。

數據顯示，截至2023年5月，登記備案私募基金管理人已經達到2.2萬家，管理基金數量15.3萬隻，管理基金規模21萬億元左右。

其中，股權投資方面，截至2023年一季度，私募股權基金（含創業投資基金）累計投資於境內未上市未掛牌企業股權、新三板企業股權和再融資項目數量近20萬個，爲實體經濟形成股權資本金超過11.6萬億元。註冊制改革以來，近九成的科創板上市公司、六成的創業板上市公司和九成以上的北交所上市公司在上市前獲得過私募股權基金支持。

創新投資方面，截至2023年一季度，私募股權基金累計投資上述企業近5萬億元。

《條例》出臺對存量市場是否會有較大沖擊？對此，相關負責人對第一財經表示，由於《條例》是原則性規定，目前對存量機構、存量產品不會帶來整改過渡的問題。具體和量化的要求將在後續規則細化過程中解決。

下一步，證監會將從三大重點對《條例》予以落實。一是完善部門規章、規範性文件和自律規則。根據《條例》修訂《暫行辦法》，進一步細化相關要求，逐步完善私募基金資金募集、投資運作、信息披露等相關制度，根據私募基金管理人業務類型、管理資產規模、持續合規情況、風險控制情況和服務投資者能力等實施差異化監管，完善規則體系。同時指導基金業協會按照《條例》和證監會行政監管規則，配套完善登記備案、合同指引、信息報送等自律規則。

二是全面宣傳解讀貫徹《條例》，開展對私募基金管理人、私募基金託管人、私募基金服務機構以及從業人員等各方的培訓工作，引導各方準確充分學習理解《條例》內容，準確把握要點，提高規範運作水平。

三是進一步推進優化私募基金行業發展環境，暢通“募”“投”“管”“退”各環節，推動私募基金行業高質量發展邁上新臺階。