全球地緣政治、極端天氣事件、自然資源退化、大流行病與生物安全、生物技術等外部衝擊，對農業和食物系統帶來諸多影響。農業食物系統包容性發展是“大國小農”基本國情和農情下實現鄉村振興與中國式現代化的關鍵保障，也是實現共同富裕和全球可持續發展目標的重要內容。

中國工程院喻景權院士研究團隊在中國工程院院刊《中國工程科學》2023年第4期發表《我國農業食物系統包容性發展策略研究》一文。

文章梳理了農業食物系統包容性發展的內涵特徵，總結分析其在促進小農與農業現代化有效銜接，改善弱勢羣體食物需求與公共服務保障體系，增強農業產業鏈和供應鏈韌性，構建公平、共享、可持續的農業食物系統公共服務體系等方面存在的突出問題，進而提出了突破農業系統關鍵領域重大科技問題、攻克食物科學技術與完善供給體系、推進農業食物系統包容羣體發展、構建農業食物系統包容性體系等4個關鍵體系。

文章建議以“大安全觀”保障弱勢羣體包容發展，以“大食物觀”形成糧食安全大格局，以“大數字觀”優化流通與分配體系，以“大區域觀”建立農食系統共享包容，以“大流通觀”暢通農食系統全鏈渠道。

一、前言

當前，全球地緣政治、極端天氣事件、自然資源退化、大流行病與生物安全、生物技術等外部衝擊，對農業和食物系統帶來諸多影響。農業食物系統涵蓋生產、加工、儲存、流通、消費全過程及各環節參與主體、物質形態和非物質形態要素，是全球發展的重要組成部分。

全球半數以上人口直接通過農業食物系統的生產鏈、供應鏈和價值鏈謀生，因而構建包容型農業食物系統是實現全球可持續發展目標的重中之重。

在當前百年變局和世紀疫情交疊的形勢下，中國居民食物消費與飲食結構升級，食物需求呈現多樣、優質、營養的新特徵，要求食物系統供給主體具有可調節性和適應性，也爲生產消費跨域與現代流通網絡建設帶來新的機遇和挑戰。

基於“大國小農”的基本國情和農情、中國式現代化的發展需求，小農融入農業現代化、社會經濟增長惠及弱勢羣體是農業食物系統包容性發展的首要問題。現有的城鄉硬件基礎、價值鏈基礎設施、數字技術等“新基建”，提高了糧食生產體系與食物供給保障體系韌性，促進了農業食物系統新業態發展和現代化進程，增強了生產經營主體應對外部衝擊的能力。

現代農業經營主體數量和規模在不同程度上發展壯大，較好地吸納了迴歸農業生產系統的農戶，通過合作、契約、入股等模式帶動農戶融入農業現代化產業以實現增收。但在新型冠狀病毒感染疫情的衝擊下，供應鏈中的小生產者和農業企業等脆弱主體受損，農業勞動力供給短缺、無法適時生產耕作造成糧食減產損失，導致農業系統弱勢羣體就業減少和購買力下降，帶來農村家庭食物安全的脆弱性。

與此同時，農業食物系統的耦合特徵決定了農業生產與食物消費存在互饋機制。以肉、蛋、奶消費爲主的膳食結構模式，促進了家庭和農業系統中健康的人力資本水平。受耕地資源和生態環境的雙重約束，不斷增長的食物數量需求通過生物育種技術、人造肉技術、規範標準化養殖來提高口糧、飼料糧、畜產品等投入要素效率和種養產出效益，既能保障農業應對短期和中長期危機的韌性，也利於生態可持續發展及二者良性循環。

此外，發達地區居民對食品的需求轉變爲追求優質、綠色、營養與健康。例如，鼓勵消費者接受具有不完美外觀的水果和蔬菜；減少高脂肪、高碳排畜產品攝入，增加多元結構食物消費；促進食品廢棄物循環利用政策出臺，提升市場對農產品綠色、有機、低碳標籤的支付意願並減少食物浪費。新消費理念更符合“雙碳”目標下的農業系統生產轉型要求，也利於可持續目標的實現，但其如何反饋並有效指導農業生產仍在實踐探索中。

我國探索建立更具韌性和包容性的農業食物系統，爲實現“十四五”規劃與2035年遠景目標綱要所描繪的共同富裕目標，鞏固脫貧成果、防止大規模返貧，爲脆弱性羣體帶來更廣泛、更穩定的經濟和發展利益的要求顯得尤爲迫切。

文章通過梳理農業與食物系統轉型發展的相關文獻，提煉聚焦4個關鍵問題：

一是在農業產業鏈包容性方面，如何促進小農與農業現代化有效銜接並分享農業現代化發展成果的路徑實現問題；

二是在農業食物的營養與公平方面，聚焦弱勢羣體對食物營養需求改善與食物保障問題；

三是在農業供應鏈韌性方面，聚焦我國資源約束和保供要求以增強韌性的問題；

四是在農業食物系統包容性發展體制機制方面，聚焦公平、共享、可持續的服務體系構建問題。

因此，立足新發展階段，在中國農業食物系統包容性發展已取得脫貧攻堅成果的基礎上，更好地適應中國式現代化發展，是今後應對不確定性和複雜性形勢的新議題。文章對現有農業食物系統包容性的內涵進行界定，梳理其主要特徵，凝練現狀問題，進而探究農業食物系統包容性發展的關鍵體系，最後提出構建“大安全觀、大食物觀、大數字觀、大區域觀、大流通觀”五大包容性發展對策。

二、農業食物系統包容性的內涵與特徵

（一）農業食物系統包容性的內涵

廣義上，農業食物系統包容性是指農業與食物價值鏈上的所有活動和要素及其交互關係，能夠涵蓋、惠及並賦權系統內所有人，特別是經濟社會中的弱勢羣體。

狹義上，農業食物系統包容性從食物消費包容和農業生產包容兩個維度進行闡述，前者通過消除弱勢羣體參與食物系統阻礙因素，向貧困羣體提供食物，賦予所有羣體可負擔、安全、營養的食物權益；包容的農業系統則在農業系統和價值鏈中幫助弱勢羣體獲得不斷發展的技能，體現機會公平、參與權利與權益保障，公平分享經濟社會發展成果，主要通過提供多樣化就業、可負擔農業生產資料、可獲得通暢的農業市場渠道來實現發展。

農業食物系統包容性發展要求以更具參與性的方式來塑造食物系統，構建開放、可持續發展的農業系統來維持食物系統的包容性；既包容食物系統一般的對象（如老人、婦女、低收入羣體、小農、農村青年人羣），也包容易受外部環境衝擊的農業體系中的多元主體（如小商販、家庭農場、合作社、農業企業等）。

（二）農業食物系統包容性發展的主要特徵

農業食物系統的包容性體現爲共享與可持續兩個層面的含義。

共享是指農業食物系統要將弱勢羣體納入到包容性發展目標中，滿足他們對食物安全的需求並使其共享中國農業現代化與經濟增長的成果，保障弱勢羣體的發展。依託城鄉要素資源配置與產業結構轉型升級，提升農業食物系統科技應用保障農業與食物生產效率 / 效益，促進非農就業或弱勢羣體就地就業，增加農業工資性收入或非農就業收入。

同時，現代社會的經濟增長能促進農業生產的風險管理。受全球新型冠狀病毒感染疫情、武裝衝突、難民潮、區域性與全球貿易衝突加劇導致供應鏈脆弱，引起農業生產要素供給缺口，威脅農業系統穩產穩供。藉助期貨合同、農作物保險、災害保險計劃等市場保險與政府支持相結合的方式，增強弱勢羣體的風險抵禦能力。

共享特徵還表現爲對系統中弱勢羣體的權利賦能，向老人、婦女、低收入羣體、小農等提供融資機會、生產資料所有權和使用權，多種契約模式與土地、文化等要素賦能，增強欠發達地區的人力資本投資和公共服務投資，從制度、政策、公共服務保障的鄉村弱勢羣體發展長效機制，改善其生計並實現生活富裕。

可持續是指農業食物系統應以生產上環境友好、消費上滿足居民不斷升級需求、供應鏈各環節具有韌性爲目標，這意味着需要應對傳統因素和新型風險的多重衝擊，需實現從生產、供給、消費3個環節包容發展。

在農業生產環節，氣候變化是糧食系統韌性面臨的最大風險之一，直接或間接地影響糧食產量；全球人口增長和糧飼化競爭對糧食安全產生威脅。同時，糧食金融化、能源化助推國際糧食價格劇烈波動和高價運行，使單一經濟國家陷入饑荒，也加劇全球糧食危機。

在供應鏈流通環節，新型冠狀病毒感染疫情造成港口擁堵、運價高漲、斷鏈等，影響食物進出口國或地區食物供應量和配置效率。在食物消費環節，環境政策負外部性、氣候政策如碳稅，提高能源價格和食品價格，影響消費者及家庭福利；新型冠狀病毒感染疫情使消費者線上需求增加，從而促使冷凍和包裝食品零售消費量飆升，低收入羣體對穀物的需求增長較大，顯著降低了農村居民的膳食多樣性和總體膳食平衡度。

可持續需協同生態、農業、食物系統三方面的包容發展。生態環境惡化加劇食物系統脆弱化進程，土壤退化、農業面源污染以及供應鏈食物損耗與消費剩餘等新老問題不斷威脅着有限的耕地資源安全和可用淡水資源，這就要求已有農業食物系統要從高度依賴的資源擴張型、粗放型方式向依靠科技驅動、技術創新的綠色高質量全鏈生態化轉型。

此外，加速農業系統中節本、減碳、增效技術優勢的推廣和應用，推動農業綠色低碳發展、構建綠色低碳農業生產流通體系。通過補貼與規制型政策工具、碳稅等市場形式引導現代農業經營主體與農戶採納綠色生產方式。

三、農業食物系統發展的問題與挑戰

（一）生產主體包容性發展的問題與挑戰

全球氣候變暖對現有農業耕作制度提出新的挑戰，數字化技術、設施技術、農機化發展等對現代智慧農業生產環境的創新與應用爲未來農業食物系統包容性提供新機遇。“農林牧漁”結合，“種養加”一體，第一、第二、第三產業融合等模式轉型也對未來農業參與主體的專業素養及系統性人才需求帶來了挑戰。

1. 農業科技創新應用不強與潛在的系統性風險

一是在全基因組選擇、基因編輯、合成生物等現代生物技術，物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等新興信息技術，及其交叉融合和農業應用方面，“從0到1”的重大原創成果以及推廣應用較爲缺乏；

二是糧食作物單產水平、優質品種自主研發能力仍待提升，單產普遍低於美國，主產區大豆單產低於美國近17%，迫切需要聚焦單產提高開展技術攻關和集成。國民膳食的主要肉類來源之一的白羽雞種苗進口依存度一度接近100%，肉牛等主要畜禽的主導品種也嚴重依賴進口；

三是農機裝備自主可控能力不強。農機裝備短板突出，部分高端農機、智能裝備或核心部件嚴重依賴進口，適合大豆和玉米帶狀複合種植、輕簡化作業、丘陵山地作業等的專用農機研發亟待突破。四是綠色發展水平尚待提升。

從要素使用效率來看，我國灌溉水有效利用係數不足0.6，化肥、農藥利用率不足45%，均與發達國家有較大差距。中低等級耕地佔比2/3以上，部分地區農業生態系統退化嚴重，節水裝備、緩控釋肥、精準施藥、健康養殖、耕地保護利用、污染治理等關鍵技術亟待突破，整體農業綠色水平較低。從綠色技術創新來看，2021年3月初至2022年4月末，全國新增綠色專利申請數近14萬件，新增綠色專利授權數高達21萬件。

根據浙大卡特 – 企研中國涉農研究數據庫和企研·社科大數據平臺相關數據統計，2019年，農業生產企業新增專利申請數3225件，新增綠色專利授權數僅爲1926件，佔比仍然較低。

2. 農業系統對低收入人羣和小農的包容性不足

一是農業系統中小農與散戶老齡化嚴重，根據2019年浙江大學中國農村家庭調查數據分析顯示，樣本中農戶年齡中位數爲56歲，以小農爲代表的弱勢羣體耕地數量爲8.13畝（1畝≈666.67 m2），機械擁有率僅爲46.51%，牲畜擁有率爲13.89%。從浙江某山區縣轄村莊的實地訪談情況來看，常住人口數量逐年下降且老齡化極爲嚴重，55歲以上務農勞動力超過70%，單戶生產土地面積增加，但生產機械化等要素投入應用水平低，效益較差。

當前推進農業可持續發展，要求畜牧養殖業向規模化、集約化、標準化發展，以改進養殖技術與廢物利用效率。但小農戶因資本、技術等無法實現規模經濟與生態效益，其畜牧養殖受到衝擊，養殖收入損失明顯，體現出農業系統中生態環境保護政策對小農發展的不包容性。農業生產效率與能力有限，無法有效進行非農就業轉型，這成爲未來農業發展和農戶增收的主要挑戰。

二是區域間經濟發展差異對不同類型小農包容不足。由於中國地域廣袤，區域間農業產業發展水平存在差異，東部與中西部地區小農生產效益不同，農業增值增收的潛力與空間存在很大區別。由於經濟社會發展水平較低，中西部地區的非農就業承載力有限，小農從業選擇少。

調查數據顯示，中西部農戶的農業毛收入比重遠高於東部地區，特別是中部地區高達97.8%，較爲依賴農業收入。對該地區一些糧食優勢區，加大糧食補貼力度，可爲包容小農發展提供底層保障。但對於東部地區，小農除了從事農業生產，非農就業選擇的空間較大。這種託底性保障政策不一定有效，無法通過農業系統實現小農“被包容”的目標。

3. 農業產業內部結構失衡，產業升級仍存在短板

現有農業產業鏈內部結構不平衡，仍以農業爲主，第二、第三產業融合程度不高。技術創新、農業推廣、金融支持均存在很大短板，提升產業升級的高質量技術、人才、信息、資本均面臨制約。同時，現有農村宅基地空置現象嚴重，資源盤活機制不完善，要素增收對小農包容發展效果不明顯。據調查顯示，2018年農村宅基地空置率爲10.7%，樣本村空置率更高達71.5%，大量沉睡資源未被激活而無法賦能小農。

（二）消費主體包容性發展的問題與挑戰

1. 滿足消費者需求的高端健康產品有待開發

在技術方面，目前我國高附加值的營養素衍生產品開發技術以及兼具特殊營養價值的可食材料製造技術等空缺較大。在裝備方面，我國食品與健康產業還存在部分高端產品生產的連續性較差、廢水量及能耗大、產品品質不佳、技術裝備水平低等問題。以益生菌市場爲例，儘管市場需求大，但上游原料受國際寡頭壟斷，核心菌株的進口比例超過90%。上述問題表明，我國消費市場上食物多樣化營養需求、高附加值的需求仍難以得到充分滿足。

2. 弱勢羣體食物消費與營養髮展存在問題

弱勢羣體在應對突發事件衝擊時，食物保障仍存在較高風險。新型冠狀病毒感染疫情期間，社區食物物資供給匹配不對稱，部分老人、患病者、兒童、婦女等弱勢羣體的食物需求無法得到滿足。其中，由於孕期健康管理不足，造成孕婦食物攝入不均衡，新生兒出生超重率普遍提升，不利於健康人力資本的發展。

兒童營養髮展的區域差異仍值得擔憂，農村等經濟欠發達地區存在兒童營養不足、微量元素缺乏等問題，這進一步導致農村兒童生長遲緩和低體重發生率高。2017年，中西部的貧困農村6~15歲學齡兒童生長遲緩率爲5.3%，與之對應的城市比例爲1.0%。上述問題對青少年智力、學業等各項發展也會產生影響。與發達國家在兒童營養健康上的投入相比，目前我國針對兒童的營養政策和學業養育計劃仍存在較大的提升空間。

（三）供應鏈包容性發展的問題與挑戰

1. 農業生產消費供應鏈中要素使用效率低、損耗嚴重

一是農田基礎設施、農機社會化服務、農地倉儲管理水平低等造成農田、轉運、儲存、流通等環節大量的糧食損耗，同時也造成能源損耗。據測算，我國糧食全產業鏈總損耗浪費量超過1.3×108 t，佔我國年糧食總產量的20%。

二是飲食文化、消費習慣、營養知識、外賣新食物供應方式、治理模式等多方面的因素，造成我國消費環節的糧食浪費居高不下，公共食堂就餐嚴重浪費和廚餘垃圾處理產生生態環境污染問題。全國城市餐飲消費端食物浪費量達總產量的3%，全產業鏈的食物損耗與浪費量佔食物總產量的近30%。

2. 生產消費功能的包容性存在不協同

現有食物系統對傳統膳食文化或者生態康養功能結合的包容性仍有待提高。

第一，數字農業已得到充分建設和發展，但數字化餐飲仍未得到高度的重視。以消費終端數字化反向拉動生產端發展，打通當地食材供應鏈，聚焦優勢特色產品，農食系統如何與落後地區豐富的農業物質資源對接，“農餐對接”新模式仍值得未來探索。

第二，共建農食系統縮短中間環節，實現從“農田到餐桌”全過程可追溯，以幫助山區鄉村產業升級、農村發展和低收入農戶增收，亟需探索一條互惠受益千萬鄉村的共同富裕路徑。第三，依託山區或鄉村自身特色資源與稟賦優勢，將康養與多樣化健康需求融合，以林育人、以人養林，並挖掘出自然屬性、高質量食材屬性和文化屬性等多重優勢，實現主客共享的恢復性環境和生態環境可持續發展，尚未充分實現。

3. 城市還未構建起完整的食物再分配體系

當前，食物再分配的公益捐助模式逐步形成了以公益組織、企業公益活動、政府+社區爲主導的三種模式，主要針對低保、環衛工人等低收入的困難羣體，在減少食品浪費現象的同時，幫助弱勢羣體實現社會資源再利用。隨着數字城市的發展和信息技術應用覆蓋水平的提升，仍未有食物再分配體系數字化平臺搭建和數字化場景應用，在新型冠狀病毒感染疫情衝擊下，社區食物物資供需信息不對稱，部分老人、患病者、兒童、婦女等弱勢羣體的食物需求無法得到滿足，不利於解決城市低收入羣體對食物分配需求的包容性問題。

（四）農業食物公共服務體系構建的問題與挑戰

1. 農村要素資源配置不平衡對村莊發展包容性不足

農村偏遠地區的新技術、新產業、新資本、新基建等不足，偏遠山區發展與治理人才更新匱乏，鄉村振興與鄉村現代化治理陷入困境。同時，村莊常住人口老齡化問題嚴重，導致村莊治理缺乏青年人才支持，且偏遠山區的鄉村之間存在天然空間屏障，行政村內與自然村之間距離較遠，基層治理缺乏整體協作意識，政策落實推進與公共服務能力仍有待加強。

2. 農村與社區公共服務在政策支持範疇對農食系統包容性不足

一是制定與實施的農業食物系統服務政策缺乏系統性。現有對農業或食物的支持政策仍較爲單一，還未綜合食物生產、加工、銷售等環節，以及將外部衝擊、農業生產自然環境約束、食物環境等要素納入多元政策考慮中。

二是政策制定對服務對象覆蓋不足，尚未形成完善的公共營養師、營養法等着力於實現全民公衆的食物營養健康觀念培養與普及教育的法律制度。

3. 公共服務政策實現路徑與形式仍較爲單一

一是農業食物系統的政策協同性不足。人才、土地、資金等要素提供支持農業生產，以社會保障、轉移支付等手段改善居民福利，多項政策協同發力有效性不足。現有農村居民收入差距與養老保障壓力並存，農村常住人口的收入、醫療、養老保障兩極分化比較嚴重，收入來源單一化、增收壓力比較大，尤其農村現有的老幼婦孺比例較高，非農就業和經營等渠道吸納不夠。

此外，各地實施的土地流轉政策不一，失地保險對老齡化農戶雖有一定收入和生活保障，但存在區域間、羣體間差距較大的問題。2019年，浙江大學研究團隊對中國農村家庭的調查發現，中西部羣體更依賴農業收入和以政府補貼、養老金爲主的轉移性收入。因而，農村地區現有的較低的社會保障和公共服務水平，對農業生產和食物消費支出補給作用不明顯。

二是公共服務系統參與政策實施主體單一。在農業系統中，爲小農生產發展所需的技術支持以及權利保障以政府爲主，社會化服務的企業組織經營和合作自治等形式仍需加強培育。在食物保障體系中，普遍存在的食物救助模式多爲單一主體組織模式，如協會、企業或者社區等，但集合協會、企業、羣衆、慈善組織等多方力量協作治理是未來協同發展的挑戰。

四、實現農業食物系統包容性發展的關鍵體系

（一）着眼“適用於農”：突破農業系統關鍵領域重大科技工程體系

1. 加強種質資源挖掘與培育，提升農業競爭力

強化種質資源創新與利用，推進生物育種技術體系創新，培育突破性新品種，實現種源核心技術與戰略品種的國產化，促進種業振興。在種質資源方面，重點新建或改建一批國家農作物種植資源庫；在生物育種方面，不斷豐富農作物、畜禽、水產和農業微生物等農業種質資源，重點加強生態薄弱地區、資源匱乏地區、丘陵山區縣等地的特色作物基因工程落地；加強戰略性主糧與農產品品質改良工程，提高國內自主研發的主糧種植面積，降低大豆、玉米等農產品的國際依賴度，提升農產品國際競爭力。

2. 加強農作制度與農機創新，促進農業綠色轉型

推進學科交叉技術創新和農作制度創新工程，利用新型沙漠治理黏合技術，實現沙漠復綠變萬畝良田的重大創新工程；提升小麥、水稻、玉米等主要農作物耕種管收全程機械化作業裝備；加強耕種管收等薄弱環節的農機研發，研製一批適應丘陵地形的集成化、小型化、輕量化農機裝備及特色產業所需高效專用農機；不斷改建的設施大棚、智能溫室等，提升高效節能型日光溫室、智能植物工廠、集裝箱生態養魚、工廠化循環水產養殖水平；開展中小規模畜禽綠色健康養殖技術研究，研發精準飼餵、智能環控、動物行爲監測等畜禽水產養殖技術，強化科技在農業食物系統生態綠色轉型發展方面的支撐作用。

3. 加強農業裝備科技創新，推廣智能與數字化應用

突破農業信息感知與處理關鍵技術，開發智能農機裝備專用傳感器，研發農機信息獲取、過程作業等數據採集與分析技術，推動智能控制、衛星定位、農業物聯網、大數據、農機自動駕駛、農業傳感等技術與農機裝備融合應用；加強北斗導航支持下的無人耕地整地、小麥無人播種收穫、水稻無人機插秧等技術的廣泛應用；加強與國際農業優勢裝備如旱作節水、品種培育、土壤健康等領域的技術交流。

突破高頻多維大數據農業生產實時數據採集，開發海量數據建模和分析工具，開展基於農業大數據的動植物數字化模擬與過程建模分析、數據智能分析和知識模型設計研究，建設數據驅動作物生產系統，輔助小農精準化作業；以農業機械化、智能化爲載體，實現以農業生產大數字爲依託的大數據雲平臺，整合不同學科的研究力量，推動社會科學與理工學科深度融合，實現多學科交叉創新和科學創新方法的突破與推廣應用。

（二）面向“食用於民”：攻克食物科學技術，搭建共享型公共服務系統

1. 實施食品加工製造與裝備創新工程

重點在食品加工領域開展前沿性基礎研究，重點創新開發營養型健康食品與低碳製造食品。圍繞快節奏、營養化、多樣性的國民大健康飲食消費新需求，在食品加工過程中的風味品質修飾、加工適應性與品質調控等方面，全方位、多途徑開發食物資源，如細胞培養肉研發工程和菌體蛋白肉培養工程等，開發植物蛋白、昆蟲蛋白以及利用生物技術合成的人造肉等替代蛋白質的未來食品；研製特色作物除雜、去皮脫殼、分級分選、分類包裝等全系列智能化產後初加工技術裝備；運用生物合成、增材製造等新技術集成一批科技含量高、適用性廣的加工裝備。

2. 推進特色農產品創制與產業開發工程

廣泛將當地特色食藥資源納入營養健康工程，助力促進營養干預產品、地方特色食品和傳統食養產品研發和產業升級。同時，從地方傳統食品、少數民族食品、藥膳、藥食同源、南藥、藏藥等資源中發掘具有傳統性和傳承性內涵的新食品原料，並開展以大宗糧油、薯類雜糧、果蔬、肉蛋奶、水產品、茶與食用菌等特產資源精深加工和高值利用等一批覈心關鍵技術的開發研究及產業化應用。

3. 打造全生命週期營養健康保障體系

持續推進生命早期1000天營養健康行動，開展孕前和孕產期營養評價與膳食指導，建立生命早期1000天營養諮詢平臺；優化學生營養改善行動，制定並實施中小學、高校等集體供餐單位的營養操作規範；落實老年人羣營養改善行動，建立滿足不同老年人羣需求的營養改善措施；推動營養健康科普宣教，積極推進全民健康生活方式行動等。

4. 搭建中國食物營養數字平臺工程

完善國家食物成分數據庫，建立城鄉居民食物消費數據庫、公衆營養健康數據庫等，基於海量數據累積，爲研判我國農業、食物、營養、健康之間的聯繫提供數據支撐；推廣應用人工智能、大數據、第五代移動通信、區塊鏈、物聯網等新興信息技術，實現智能營養服務、個人健康實時監測與評估、疾病預警、慢性病篩查等；搭建省份“一碼、一通道、一駕駛艙”食物共享與救助平臺，提高弱勢羣體食物可得性與可及性。

（三）堅持“包容於衆”：推進農業食物系統包容羣體發展

1. 完善小農融入農業農村現代化的共建體系

一是加強重大創新農業技術推廣體系，打造“三農九方”科技聯盟協同，完善農業科技社會化服務體系，加速先進適用技術推廣應用，深化科技特派員制度改革。

二是建立健全農業科普與農民素質培育體系，推動形成短期培訓、職業培訓和學歷教育相互銜接的高素質農民培育新格局，突出科研+農戶新科普體系。

三是打造職業農業人才隊伍，大力實施鄉村振興領軍人才計劃，改革農業職稱評審制度，深化千萬農民素質提升工程，實施鄉村綠領人才培育行動計劃，大力培育“新農人”“新農匠”“新農商”“新農師”“新頭雁”五新人才。

2. 完善公平、可持續、共享的食物保障體系

爲實現食物系統的公平性，消除城鄉、地區、人羣（一老一小一孕、低收入羣體）間食物獲取與消費的不平衡現象，並針對不同區域、不同人羣的食物與營養需求，採取差別化干預措施，改善食物與營養結構；爲提升食物體系可持續性，以基建工程、物流配送工程、數字技術爲抓手，加強流通、餐飲服務等基礎設施建設，大力發展農產品儲藏、保鮮、預製菜等產地初 / 深加工，加強市場網絡和配送服務網絡等體系建設，支持大中城市食品加工配送中心建設；爲保障食物體系的發展性、動態性需求，推動食物與營養法制化管理，推進食物與營養相關法律法規研究，適時開展營養改善條例的立法工作。

（四）致力“協同治理”：構建農業食物系統包容性體系

1. 加強建設農食系統供給體系的協同性

一是全方位夯實糧食安全根基，加強糧食生產功能區、重要農產品生產保護區建設，健全種糧農民收益保障機制，創新支持模式保障經濟發達地區的糧食安全，構建以農戶家庭經營爲基礎、合作與聯合爲紐帶、社會化服務爲支撐、土地與服務規模化相輔相成的現代農業經營體系。禁止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”政策實施後，在充分尊重農民土地置換意願的基礎上，對農地種植招標，吸引社會資本參與，提升規模化水平，或由政府開展智慧農業和農業小產業園規劃建設，提升種糧積極性。

二是發展鄉村特色產業，加強特色農產品優勢區建設，以拓展第二、第三產業爲重點，延伸產業鏈條，開發多元特色產品，推進主糧特色化，增加糧食與鄉村特色產業的附加值，促進農業多環節增效。同時，推進農業產業向生態、綠色、低碳轉型，激勵糧農與企業的種植積極性。各地政府要設定一系列的規則和標準，如碳排放量，並強化農業生態環境監督、完善生態補償機制。

三是因地制宜設立土地“可進可退”的策略。通過“三權分置”等改革探索，靈活配置土地要素，提升土地使用效能。爲以小農爲代表的弱勢羣體提供更充分的土地產權、自由流動權和參與市場經濟的權利，盤活農用地、農村集體經營性建設用地和宅基地“三塊地”，對資源稟賦賦權，增強弱勢羣體的可獲得能力。四是完善基礎設施建設，推進先進田間工程等農田水利設施、冷鏈物流、面向數字經濟領域等新型基礎設施的建設，爲農食系統弱勢羣體提供現代經營理念、先進科學技術、優質生產要素和拓展市場空間。

2. 構建農食系統分配製度協同性

一是提高弱勢羣體生計多樣化。基於生產、倉儲、物流、運輸、批發和零售等食物供應鏈變革機會，依託中小企業所提供的大量就業機會，探索多種渠道增加弱勢羣體收入，以此促進食物供應鏈的包容性發展。

二是加大社會保障、轉移支付等調節力度。借鑑發達國家和地區經驗，提高對特殊羣體的財政支出力度，包括農業生產扶持計劃與食物營養支持計劃，同時改進補貼與物資領取等方面的制度設計，避免逆向調節。

三是發揮社會力量參與農食系統治理。引導和支持有意願有能力的企業、社會組織和個人積極參與農業食物系統包容發展與產業振興，搭建“鄉村集體+強村公司+共富工坊+科研院校”平臺，協同帶動農戶融入鄉村治理與鄉村建設發展中，共建、共享、可持續的農業與食物生產消費體系。

3. 健全農食系統保障體系協同性

一是強化特殊羣體的食物營養保障機制，重點關注孕產婦與嬰幼兒、兒童青少年、老年人、低收入等羣體的食物營養需求，保障其食物獲得能力。此外，積極落實《農村義務教育學生營養改善計劃實施辦法》等，探索啓動“食物券”試點計劃。

二是建立健全食物與營養法律體系，包括建立中國特色的食物與營養法律體系，加快相關法律法規的制定和修訂，完善營養改善條例，並實現對食物與營養的生產、加工、流通、儲藏、消費、膳食等各環節法制化覆蓋。

三是提高食物應急儲備能力，建立市場調節儲備與應急物資儲備多元化格局，優化本地和外地食物儲備保障基地佈局，在突發形勢或公共事件衝擊下，確保主副食品市場供應量足價穩、優質安全，滿足不同羣體食品物資的需求。

五、農業食物系統包容性發展的對策

（一）以“大安全觀”保障弱勢羣體包容發展

農業食物安全是構成總體國家安全的重要組成部分。

一是必須堅持糧食安全底線。大宗農產品生產安全是國家戰略安全的“壓艙石”，需明確中央與各級政府對農民糧食生產直補力度和中長期不同階段的補貼目標，增加對農民的農業生產補貼，激勵糧食生產積極性，同時需全鏈解決糧食損耗與浪費，如糧食生產與儲存技術、食物加工與轉化技術等。

二是發展特色農業，提升食物安全。生態化種植、品牌化銷售等實現主糧特色化與種植增收，加強高經濟價值的特色產品產業化，提高農產品價值轉化，同時優化三產結構，提升特色資源稟賦品牌化，帶動增收。

三是構建部門協同聯動的食物消費包容體系。推動行業標準制定，完善全鏈經營主體減損節糧規範化，提升地方政府部門與社會主體反對食物浪費聯動治理效能，推進建立綠色消費信用積分與黑名單制度，強化綠色消費。四是完善面向“老孕幼”羣體食物健康支持體系。充分發揮公共服務與基本醫療保險的託底保障作用，全面推進地方財政對“老孕幼”羣體的食物與健康補助計劃，建立健全鄉鎮基層等的食物營養健康指導服務體系，加快探索老齡化、空心村等集體養老與照護新模式，促進羣體包容型共享共富。

（二）以“大食物觀”形成糧食安全大格局

大食物觀爲農業食物系統包容發展提供戰略方向。

一是創新農業生產與加工工程創新模式，保障多元化食物供給。通過構建人工可控的農業生產環境，提高農業複種指數；發揮多種形式適度規模經營的引領作用，同時在充分尊重和保障小農戶種植養殖生產意願的基礎上，推動區域內“糧經飼”統籌、“農林牧漁”結合、“種養加”一體、“三產”融合的本地農業發展模式，維持農業生態系統可持續發展。推進農業生產與食物加工技術創新，豐富食物多樣性。全方位多途徑開發食物資源，提升穀類食物對脆弱地區和蛋白類食物對低收入羣體的包容性。

二是設立食物保障專項基金，以食物券、物資券、營養幫扶基金等形式，根據“老孕幼”不同羣體、地區性慢性病提供差異化的食物營養資助；完善資助申領制度與營養健康推廣體系，以鄉爲單位配給食物營養健康指導員和搭配師等人員；推廣偏遠山區食物物流配給以及社會個體（如個體商戶）參與經營的激勵計劃，促進福利性食物救助入村入戶。

（三）以“大數字觀”優化流通與分配體系

大數字觀爲農食系統實現包容發展提供有力支撐。

一是大數字技術提升智能化農業生產和供應鏈配送體系。大數據、AI技術應用農業系統提升農業生產韌性，優化全鏈糧食供應減損、倉儲結構和庫存，並對跨域農業產量與食物需求匹配能力，提升農業食物系統應對突發事件的跨域食物供應效率。

二是以數字化促進構建餐飲業帶動的農食共享體系，建立數字餐飲菜品與定製化營養餐品，構建未來食物系統進社區、單位以及醫院等的餐飲服務網絡。

三是發揮大數據交互協同，智慧賦能食物救助包容性發展，搭建統一食物共享平臺，依託政府政務平臺，開發“公益食物”應用模塊，促進食物捐助與需求信息精準匹配。

（四）以“大區域觀”建立農食系統共享包容

大區域觀爲農食系統包容發展拓寬場域空間。

一是制定針對性、階段性、差別化的農業生產支持政策，充分尊重地方意願，創新支持模式保障經濟發達地區的糧食安全，加大糧食補貼力度，吸納中西部地區小農等弱勢羣體的包容性發展，提供基礎保障。

二是多舉措促進經濟發達區域與欠發達區域的幫扶對接，推進落實革命老區振興規劃、傳統村落髮展名錄建設，加快完善上述地區基礎設施建設，支持將公路、鐵路、機場和能源、水利、應急等重大基礎設施項目列入國家相關規劃，促進實現互聯互通。

三是跨域產業帶動欠發達地區農業包容轉型，打通省、市、縣、鄉域四級內外新聯結，促進跨域協同發展。四是多層級推動區域間與區域內醫療資源下沉，促進醫療健康醫生等資源“兩上兩下”，依託跨域醫療健康“大數據管理”和基層“微覆蓋”，構建公共醫療服務對全體食物營養與健康安全保障的共享包容體系。

（五）以“大流通觀”暢通農食系統全鏈渠道

大流通觀爲農食系統包容發展順暢流通渠道。

一是促進城鄉要素流通，以創強要素流通體系、創新社保機制、創享多元保障推進城鄉一體化融合。創新區域要素流通新模式，促進跨域協作消費共富。

二是推動小農戶融入現代農業產業鏈，可構建平臺型企業領銜、基層黨組織支撐的產業鏈一體化合作新體系與創新生產消費共富模式，實現農業食物系統雙向包容力。

三是協同農業食物系統全鏈條流通。充分挖掘各地豐富的農業資源，打通當地食材與供應鏈後端的鏈接緊密度。四是形成高效、發達的物流網絡體系，培育具有全球競爭力的現代流通企業，以數字化、智能化融合創新賦能企業發展，以大區域觀指引企業縱深拓展到偏遠地區與農業產業市場。藉助數據技術與區塊鏈應用推進農產品全過程追溯體系，降低交易成本和防範風險。確保農業可穩產、供給可保障、銷售不斷檔，推進農業食物系統全鏈條暢通有序。

原文：我國農業食物系統包容性發展策略研究[J].中國工程科學，2023，25(4):109-119.

本文來自微信公衆號：中國工程院院刊 （ID：CAE-Engineering），作者：鄢貞、錢文榮、胡偉斌、喻景權（蔬菜學專家，中國工程院院士）