作者： 杜川

中央金融工作会议召开后，首部金融领域的行政法规出台。

12月17日，《非银行支付机构监督管理条例》（下称《条例》）正式公布，自2024年5月1日起施行。内容共6章、60条，明确了支付机构的定义和设立许可，完善支付业务规则，将非银行支付行业的全链条全周期监管纳入法治化、规范化轨道，防范支付风险。

人民银行数据显示，截至2023年9月底，全国共有185家非银行支付机构，2022年全年处理支付业务超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量约80%、10%，日均备付金余额2.09万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。

综合多位行业内人士观点来看，《条例》提升了支付机构监管法律层级，从原先的部门规章提升为行政法规，标志着支付行业有了根本性法规，有利于强化行业监管，提升监管效率，树立监管权威；同时也将极大地引导支付机构助力实体经济发展。

业务类型从三类变两类

2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。

值得注意的是，《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。

央行在答记者中指出，新的分类方式具有以下特点：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。

二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

同时，《条例》附则明确，已按照有关规定设立的非银行支付机构的过渡办法，由中国人民银行规定。中国人民银行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。

储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则由人民银行制定。

“支付是典型的双边市场。”中国建设银行相关负责人认为，发卡机构/客户和收单机构/商户为天平的“双边”，与“单一市场”不同，双方互动程度决定了支付市场活力和规模效应，促进双方的共同繁荣是保证支付市场良性循环的关键。《条例》重新定义了支付机构的业务类型，基本映射发卡和收单“双边”。一方面引导支付回归业务实质，功能监管的导向更加清晰；另一方面，在功能本源上强化了“双边市场”逻辑，反垄断等举措也更显必要和重要。

财付通相关负责人称，《条例》根据业务实质将业务类型重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务，适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。

保护用户合法权益

近年来，中国人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。

但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如：违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。

11月24日，国务院常务会议审议通过了《非银行支付机构监督管理条例》。国常会指出，要以实施《条例》为契机，强化全链条、全周期监管，严把支付机构准入关，防范业务异化、资金挪用、数据泄露等风险，严防利用支付平台从事非法集资、电信网络诈骗等违法犯罪活动，促进行业良性竞争和规范健康发展。

《条例》将防范化解风险、保护用户合法权益摆在突出位置，更好统筹发展和安全。

首先，坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。

其次，完善支付业务规则，强化风险管理。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。

另外，加强用户权益保障。规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。

此外，依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。

央行有关负责人表示，下一步，将制定《条例》实施细则，做好贯彻落实。细化明确支付业务具体分类方式、新旧业务类型衔接过渡规定等，进一步规范许可、处罚等程序，落实好“清单式”审批，严格依法行政。

对行业影响几何

《条例》发布后，对行业有多大影响？多位支付机构相关负责人第一时间发声，既涉及头部支付机构，也包含中小支付机构，既包含民营也涉及外资支付机构代表，向市场释放了重磅信号。

消费者保护是《条例》关注的重点领域。支付宝副总经理封俏认为，《条例》的实施，为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。通过该管理条例进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险。与此同时，在规范作用下，支付行业将迎来进一步规范有序发展，同时也有利于实体产业的长远发展。

财付通总经理郑浩剑表示，《条例》的出台，一方面提升了支付机构监管法律层级，从原先的部门规章提升为行政法规，标志着支付行业有了根本性法规，有利于强化行业监管，提升监管效率，树立监管权威；另一方面顺应了支付服务市场的发展变化趋势，为规范支付机构的合规经营奠定了坚实基础，为支付服务的高质量发展指明了道路。

钱袋宝为美团旗下支付机构。钱袋宝总经理刘晓东认为，《条例》从准入退出、业务规则等方面，构建了完善的市场化机制，提高了市场的公平性和透明度，维护公平竞争秩序，促进了行业良性竞争和规范健康发展。

贝宝支付为PayPal在华的全资子公司。“贝宝支付更加坚定了长期服务中国市场的信心，发挥PayPal覆盖全球的支付网络，与产业各方一道，服务广大中小企业出海，提升跨境资金融通效率，为跨境贸易高质量发展做出应有的贡献。”贝宝支付（北京）有限公司首席执行官邱寒说。

严把支付机构准入是保证支付行业发展的重要措施之一。在邱寒看来，《条例》进一步完善优化了支付机构准入的条件和标准，使之更加科学规范。这一措施有助于提高整个行业的实力和服务质量，为广大用户和商家提供更加安全可靠的支付服务。