作者： 杜川

中央金融工作會議召開後，首部金融領域的行政法規出臺。

12月17日，《非銀行支付機構監督管理條例》（下稱《條例》）正式公佈，自2024年5月1日起施行。內容共6章、60條，明確了支付機構的定義和設立許可，完善支付業務規則，將非銀行支付行業的全鏈條全週期監管納入法治化、規範化軌道，防範支付風險。

人民銀行數據顯示，截至2023年9月底，全國共有185家非銀行支付機構，2022年全年處理支付業務超1萬億筆、金額近400萬億元，分別佔全國電子支付業務總量約80%、10%，日均備付金餘額2.09萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶。

綜合多位行業內人士觀點來看，《條例》提升了支付機構監管法律層級，從原先的部門規章提升爲行政法規，標誌着支付行業有了根本性法規，有利於強化行業監管，提升監管效率，樹立監管權威；同時也將極大地引導支付機構助力實體經濟發展。

業務類型從三類變兩類

2010年以來，《非金融機構支付服務管理辦法》按照交易渠道和受理終端，將支付業務分爲網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務等三類。隨着技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。

值得注意的是，《條例》結合多年監管實踐，借鑑其他國家和地區支付業務分類經驗，堅持功能監管理念，從業務實質出發，根據其能否接收付款人預付資金，分爲儲值賬戶運營和支付交易處理兩類。

央行在答記者中指出，新的分類方式具有以下特點：一是具有良好的擴展性，有利於防範監管空白。新的分類方式下，無論支付業務外在表現形式如何，均可按照業務實質進行歸類和管理，能較好地適應行業發展變化，將各種新型支付渠道、支付方式歸入兩大基本業務類型。

二是避免監管套利，有利於促進公平競爭。新的分類方式基於業務實質和風險特徵，穿透支付業務表面形態，有利於統一資本等准入條件和業務規則要求，消除監管窪地，形成公平的制度環境。

同時，《條例》附則明確，已按照有關規定設立的非銀行支付機構的過渡辦法，由中國人民銀行規定。中國人民銀行近期將研究制定實施細則，做好新業務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩過渡。

儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則由人民銀行制定。

“支付是典型的雙邊市場。”中國建設銀行相關負責人認爲，髮卡機構/客戶和收單機構/商戶爲天平的“雙邊”，與“單一市場”不同，雙方互動程度決定了支付市場活力和規模效應，促進雙方的共同繁榮是保證支付市場良性循環的關鍵。《條例》重新定義了支付機構的業務類型，基本映射髮卡和收單“雙邊”。一方面引導支付迴歸業務實質，功能監管的導向更加清晰；另一方面，在功能本源上強化了“雙邊市場”邏輯，反壟斷等舉措也更顯必要和重要。

財付通相關負責人稱，《條例》根據業務實質將業務類型重新劃分爲儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務，適應技術和業務創新需要，有效防止監管套利和監管空白。

保護用戶合法權益

近年來，中國人民銀行堅持發展和規範並重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平臺企業支付業務整改，防範風險隱患，取得積極成效。

但同時，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，如：違規挪用用戶資金，泄露或者不當採集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，爲電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

11月24日，國務院常務會議審議通過了《非銀行支付機構監督管理條例》。國常會指出，要以實施《條例》爲契機，強化全鏈條、全週期監管，嚴把支付機構准入關，防範業務異化、資金挪用、數據泄露等風險，嚴防利用支付平臺從事非法集資、電信網絡詐騙等違法犯罪活動，促進行業良性競爭和規範健康發展。

《條例》將防範化解風險、保護用戶合法權益擺在突出位置，更好統籌發展和安全。

首先，堅持持牌經營，嚴格准入門檻。按照“先證後照”原則實施准入管理，明確支付機構註冊資本、主要股東、實控人、高管人員等准入條件，對其重大事項變更也實施許可管理，同時建立健全嚴重違法違規機構的常態化退出機制。

其次，完善支付業務規則，強化風險管理。規定支付機構應當健全業務管理等制度，具備符合要求的業務系統、設施和技術。強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確支付機構不得挪用、佔用、借用客戶備付金，不得僞造、變造支付指令。壓實支付機構用戶盡職調查、風險監測等責任。

另外，加強用戶權益保障。規定支付機構應當按照公平原則擬定協議條款，保障用戶知情權和選擇權。加強用戶信息保護，明確信息處理、信息保密和信息共享等有關要求。要求支付機構對所提供的服務明碼標價，合理收費。明確支付機構應當履行投訴處理主體責任。

此外，依法加大對嚴重違法違規行爲處罰力度。對於《條例》規定的違法違規行爲，中國人民銀行可依法對有關支付機構實施罰款，限制部分支付業務或者責令停業整頓，直至吊銷其支付業務許可證等處罰措施。同時，明確可以根據具體情形對負有直接責任的董事、監事、高管人員和其他人員進行處罰，情節嚴重的還可採取市場禁入措施。

央行有關負責人表示，下一步，將制定《條例》實施細則，做好貫徹落實。細化明確支付業務具體分類方式、新舊業務類型銜接過渡規定等，進一步規範許可、處罰等程序，落實好“清單式”審批，嚴格依法行政。

對行業影響幾何

《條例》發佈後，對行業有多大影響？多位支付機構相關負責人第一時間發聲，既涉及頭部支付機構，也包含中小支付機構，既包含民營也涉及外資支付機構代表，向市場釋放了重磅信號。

消費者保護是《條例》關注的重點領域。支付寶副總經理封俏認爲，《條例》的實施，爲支付機構的未來發展打下了良性競爭和規範健康發展的基礎。通過該管理條例進一步強化了對支付機構的全鏈條、全週期的監管，有利於防範支付行業風險。與此同時，在規範作用下，支付行業將迎來進一步規範有序發展，同時也有利於實體產業的長遠發展。

財付通總經理鄭浩劍表示，《條例》的出臺，一方面提升了支付機構監管法律層級，從原先的部門規章提升爲行政法規，標誌着支付行業有了根本性法規，有利於強化行業監管，提升監管效率，樹立監管權威；另一方面順應了支付服務市場的發展變化趨勢，爲規範支付機構的合規經營奠定了堅實基礎，爲支付服務的高質量發展指明瞭道路。

錢袋寶爲美團旗下支付機構。錢袋寶總經理劉曉東認爲，《條例》從准入退出、業務規則等方面，構建了完善的市場化機制，提高了市場的公平性和透明度，維護公平競爭秩序，促進了行業良性競爭和規範健康發展。

貝寶支付爲PayPal在華的全資子公司。“貝寶支付更加堅定了長期服務中國市場的信心，發揮PayPal覆蓋全球的支付網絡，與產業各方一道，服務廣大中小企業出海，提升跨境資金融通效率，爲跨境貿易高質量發展做出應有的貢獻。”貝寶支付（北京）有限公司首席執行官邱寒說。

嚴把支付機構准入是保證支付行業發展的重要措施之一。在邱寒看來，《條例》進一步完善優化了支付機構准入的條件和標準，使之更加科學規範。這一措施有助於提高整個行業的實力和服務質量，爲廣大用戶和商家提供更加安全可靠的支付服務。