界面新聞記者 | 翟瑞民

界面新聞編輯 | 劉海川

2024年5月8日，中國人大網公佈全國人大常委會2024年度立法工作計劃，其中在23件擬初次審議的法律案中，再次出現企業破產法的名字。

這是企業破產法自2021年以來第3次進入全國人大常委會年度立法計劃擬初次審議名單。此前在2021年和2022年，企業破產法雖然進入名單，但最後都沒能提交修訂草案進行審議，2023年也只是被納入預備審議項目。

我國企業破產法施行17年，爲維護社會主義市場經濟秩序起到了積極作用。近年來，隨着經濟社會發展和企業經營情況不斷變化，該法部分內容已無法適應我國推動供給側改革、改善營商環境的新形勢，修法的迫切性愈加顯現。此番再次被列入立法工作計劃，企業破產法修訂草案能順利提交審議嗎？

加快立法進程

現行《中華人民共和國企業破產法》於2007年6月1日起正式施行。實際上，這部法律施行之前，我國曾在1986年制定了的一部《企業破產法（試行）》。但是，該法當時僅適用於國有企業，而且也過分倚重政府權力，難以成爲各種市場主體統一適用的破產製度。

新企業破產法從1994年全國人大開始起草，到最後頒佈施行，也經歷了12年時間。2018年9月，企業破產法啓動修改程序，被列入十三屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，屬於“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。2023年9月，十四屆人大常委會立法規劃明確，企業破產法屬於第一類項目，爲“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。

2024年1月初，中國人大網發佈全國人大財經委報告透露，全國人大財經委已會同有關單位及專家學者成立企業破產法（修改）起草組，深入開展修法調研，廣泛徵求各方意見，積極推進起草工作。該委將進一步完善企業破產法修訂草案稿，加大工作力度，加快推進立法進程，爭取儘早提請全國人大常委會審議。

“企業破產法修改有必要加快進程。”中國人民大學法學院教授、全國人大財經委企業破產法修改工作組成員徐陽光對界面新聞表示。

徐陽光指出，近年來，在經濟環境方面，有大量企業想通過破產進行挽救，也有通過破產來出清的需求，但是由於法律不健全，司法機制不通暢，企業破產法沒能很好地發揮作用。而且，在疫情之後，確實有一些困境企業經營壓力比較大，企業破產法重整制度等可以幫助他們解決財務困境，所以他們也有很強烈的需求，期盼法律完成修改儘快出臺。

界面新聞注意到，企業破產法修改近幾年已成爲全國兩會代表委員討論的熱點話題，比如十四屆全國人大一次會議代表提出的議案中，涉及企業破產法修改的就有4件。

廣東省破產管理人協會會長朱征夫2022年在全國兩會上提出，破產法律制度是應對重大經濟變化、化解系統性金融風險的重要制度工具。近年來出現了一些重大複雜案件，要求企業破產法進一步完善制度內容，更好地發揮防範化解風險的作用。

爲何企業破產法幾次列入年度立法計劃都未能進行審議？深圳大學法學院破產法研究中心主任齊礪傑對界面新聞表示，其中一個原因是，世界銀行營商環境評估發佈新的版本，針對破產處理的一些指標發生改變，企業破產法修改如果未能體現這些指標，我國評估排名就會大幅下降。而這些指標目前外界尚未能完全讀懂，該怎麼體現立法技術，寫進法條比較難，所以需要推遲修改企業破產法。

對此，徐陽光認爲，“世界銀行營商環境環境評估指標的變化，實際是起到促進作用，因爲對於有些指標來說，如果立法不作修改的話，會成爲失分項。所以，有必要儘快推動立法機關修改企業破產法。”

“全國人大常委會每年立法任務相對也很繁重，有些法律能按期完成，有些法律可能就推後，列入審議名單的最後沒能審議也很正常，其他法律也出現過這種情況。”徐陽光告訴界面新聞。

個人破產入法？

齊礪傑指出，企業破產法修改進程緩慢的另一個重要原因是，個人破產製度是否能正式推行。目前，個人破產製度已經在深圳試點三年，技術上沒有難度，問題是當前的時間節點是否合適。隨着經濟形勢變化，國內地方債務問題突出，金融行業承擔的不良債務比較多，如果再增加個人債務化解業務，估計金融機構的壓力會很大。

2021年3月1日，我國境內首部個人破產法規《深圳經濟特區個人破產條例》正式實施。此外，近年來，個人債務集中清理制度等“類個人破產製度”也正在浙江、江蘇、四川、山東等地區試點推行。

2019年7月16日，國家發改委印發《加快完善市場主體退出制度改革方案》提出，分步推進建立自然人破產製度，逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產製度。2020年5月發佈的《中共中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也明確要求，健全破產製度，推動個人破產立法。

界面新聞注意到，是否建立個人破產製度已經成爲企業破產法修改面臨的最大爭議。一些聲音反對個人破產入法，主要是認爲我國信用體系還不完善，如果允許個人破產，可能造成大量逃廢債行爲。此外，由於文化觀念的原因，公衆對於破產製度，尤其是個人破產還存有很多顧慮。

徐陽光建議，企業破產法應直接設立個人破產製度章節，法律名稱直接改爲“企業與個人破產製度”。因爲企業破產和個人破產是緊密聯繫在一起的，可有助於企業和企業主債務的共同化解。另一方面，企業破產和個人破產擁有很多共通的規則，沒有必要再單獨制定個人破產法。當前，我國個人破產相關的制度環境已經成熟了，比如財產登記制度、信用懲戒制度等都已建立多年，可以很好打擊逃廢債情況。

海潤天睿律師事務所合夥人、破產與重整業務部副主任林濤律師對界面新聞介紹，個人破產從學理上分爲經營者破產和消費者破產。經營者破產主要涉及企業主爲企業債務提供的擔保責任等，消費者破產則涉及面比較廣，問題比較複雜，比如房貸斷供、信用卡個人失信等問題，從司法實踐來看，對個人債務人僅有強制執行並不足以解決問題。

“從全國人大立法計劃中的名稱來看，這次建立整體的個人破產製度可能性並不大。但從實踐角度出發，我們希望能把經營者破產和企業破產一併推進，這樣便於推動重整計劃通過，也可以保護企業家。”林濤表示。

齊礪傑表示，小微企業破產是世界銀行新確定的評估指標，而其底層邏輯就是個人破產。如果不能推行個人破產，小微企業破產也根本無法推進，技術上難度非常大。銀行不用太擔心債務化解的問題，這主要跟受案量有關，即便個人破產放開，大家也會很謹慎，不會有太多案件，損失的債權也不會很多。

“希望個人破產製度能在這次修法中得以確立，但它畢竟是一項新制度，從無到有，必然會面臨一些不同觀點。所以，立法機關相對比較謹慎，可能希望在這種重大問題上進行更充分地論證，更周全地考慮。”徐陽光表示。

修法應先改名？

2023年10月，最高法審判委員會副部級專職委員劉貴祥在第十四屆中國破產法論壇上介紹，從2018年-2022年，人民法院受理破產案件6.97萬件，佔企業破產法實施以來全部破產案件的70%，清理和處置債務金額6.4萬億元，有力維護了社會和諧穩定。

而在2021年2月，劉貴祥在公開發表的《我國破產法的實施與改革完善》一文中指出，民衆對破產還普遍存在排斥心理，相關主體申請破產的動力不足，進入破產程序的困境企業數量偏少。此外，有的地方還存在出於局部、地方利益考慮，設置條件阻礙企業依法破產。

林濤指出，之前企業破產法可能更多定位於市場退出、淘汰落後產能，現在則更多突出破產保護、企業重生拯救的功能。修法進程加快，也是因應經濟形勢新的變化。

對於企業破產法本身存在的缺陷，林濤舉例，現行企業破產法有些規定缺少強制力，比如管理人接管債務人的財產和材料，實際操作中經常遇到不配合的情況，中止執行和解除保全實施情況也不理想，尤其是涉及異地時。此外，現在一些比較成熟的破產實踐，例如合併破產和預重整，尚缺少國家層面的法律依據，破產程序效率也有待提高，現行法律還缺少對於特殊市場主體破產的制度供給，尤其是中小企業重整和金融機構破產。

值得關注的是，隨着企業破產法啓動修改，它本身的法律名稱是否需要改變也引發討論。中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員陳夏紅近日發表《給破產法取一個溫暖的名字》一文稱，就市場經濟而言，破產法是一部不可或缺的好法律，但“破產”這個名字卻是一個不折不扣的壞名字。全國人大代表、威達高科技控股有限公司董事長周桐宇在2024年全國兩會上建議，將該法律直接改爲“破產保護法”，以體現我國破產保護法律的人文關懷。

對此，林濤表示，企業破產法畢竟還負有市場出清的功能定位，除了重整還有清算、和解等情況，改成別的名字都比較片面，而且，制度和文化本身也有慣性和延續性，“關鍵不是名稱的問題，更多是要建立理性的破產文化和破除對破產的污名化。”

徐陽光認爲，這涉及到觀念更新的問題，現在所說的破產是一個廣義概念，包括庭外重組、和解，以及正式重整、清算等多個層面，不能再簡單理解爲破產清算。我們要堅持破產清算、破產和解與重整統一規定在一部法律的立法體例，然後更新政府部門和社會各界對破產觀念的認識。

齊礪傑表示，現行企業破產法整個框架離完美狀態還很遠，應該實行全市場主體全破產，參與市場競爭就有破產的可能，要讓凡是能產生債務的主體都能破產，“破產本來就是及其複雜的領域，現行企業破產法的條文比較簡單，字數比較少，所以要解決如此複雜的問題，從技術上來說很困難。”

“現行企業破產法施行17年，成績有目共睹，不足之處也呈現出來了，該是到了我們總結經驗、分析問題，提出立法對策的時候。”徐陽光說。

界面新聞從有關渠道獲悉，目前，企業破產法修改已經形成最高人民法院和徐陽光等專家分別起草的三份草案建議稿。相比於往年多次推遲，相關專家表示，修訂草案今年提交審議應該比較樂觀，經過一審的成熟草案隨後會公開向社會徵求意見。而最終草案何時能通過並施行，參考公司法修訂進程來看，至少也需要數年時間。

責任編輯：石秀珍 SF183