编者按  发展养老服务业需要创新金融服务，合理布局养老服务设施，拓宽服务送递途径，建立政府与社会的合作伙伴关系，培育一支合格的服务人才队伍。广东省联合中国人寿广东省分公司在全省开展的老年人意外伤害综合保险（简称“银龄安康行动”）和长春市探索建立的失能人员医疗照护保险制度，提高了老年人抗风险能力，促进了保险业发展。马鞍山市通过规划引导，实现养老服务设施建设目标精准定位。石家庄通过政府购买社区居家养老服务，有效促进了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展，直接带动了养老服务产业发展和就业。上海徐汇区的老年综合照护服务模式，整合优化了养老和医疗服务资源，搭建了多部门合作的工作架构，实现了政府与社会组织之间的合作共赢。南京市集聚社会资源，撬动居家养老服务，使社会力量成为养老服务业发展主体。长春市养老综合PPP项目，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，实现了风险共担和利益共享。大连市通过抓培训，提高了养老护理人员素质，破解了养老服务人才难题。

完善发展政策篇（案例24）

长春市探索建立失能人员

医疗照护保险制度

基本情况

　　2015年5月，长春市正式启动实施失能人员医疗照护保险，2016年长春市被人力资源和社会保障部确定为长期护理保险制度首批试点城市之一。长春市建立长期护理保险制度两年来，通过建立养老护理、疾病治疗、临终关怀“三位一体”的社会保险模式，实现了失能人员生活照料护理与疾病治疗无缝对接。截至2017年5月，长春市55家护理服务机构被纳入失能人员医疗照护保险定点单位，共发生医疗照护费用8691万元，照护保险统筹基金支付6979万元，平均补偿比例达到80%，按实际人数享受护理保险待遇3150人，按年度享受护理保险待遇5660人，照护保险基金累计结余9.77亿元，初步取得“患者减负担，医保少支付，机构得发展，服务更规范，就业增岗位”的良好效果。

主要做法

　　1、明确保障方向，坚持政策惠民的底线思维

　　长春市委、市政府高度重视民生改善和幸福长春建设，明确提出保证“生存性”民生，服务“发展性”民生和健全“改善性”民生的总体发展理念。照护保险既与“生存性”民生相关，又与“发展性”民生和“改善性”民生相连，是民生工作的重要内容。据统计，目前长春市60岁及以上老年人口139.8万人，占户籍人口的18.6%。随着全市人口老龄化进程的加快，家庭结构少子化、小型化相当普遍，现有医保制度和传统的家庭照护模式已无法满足社会对失能老人生活照料和日常护理的需求，“一人失能、全家失衡”的现象每天都在发生。如何贯彻国家关于开展长期护理保险制度试点的基本要求，以“生存性”民生的理念保障失能人员的照护需求，以社保惠民的底线思维保证失能人员的待遇，不仅成为全市人民群众的共同愿望，更是长春市人社部门亟待破解的重要问题。

　　2、深入科学论证，建立改革试点的数据支撑

　　一是深入调研，摸清底数，论证制度建立的迫切性。近年来，长春市参保人员每年因疾病导致失能、需要入住医疗机构进行一级护理的达9万人次左右，其中重度失能人员约7000人。参照国际通行的31%入住机构比例测算，每年至少有2200人入住养老护理机构接受照护。由于缺乏专门针对失能入院护理的待遇标准和补偿制度，多数失能人员只能入住医院寻求护理，通过医疗保险报销部分医疗护理费用，不仅个人和医保基金负担重，而且长期占用有限的医疗资源。二是采样分析，科学测算，论证制度建立的可行性。长春市共有养老机构500余家，年护理费用在1.2亿元至1.4亿元。从医保基金运行情况看，长春市2011年医保支付方式改革后，医保基金年结余稳定在15%左右。长春市汇总分析医保数据库中的参保人员结构、失能人员占比、失能人员照护情况等八类近千万条数据信息，精算结果显示：照护保险制度所需资金约占医保基金结余的5%，即开展照护保险试点后，医保基金结余还能保持在10%，仍能安全运行。三是征求意见，广泛座谈，论证制度建立的合理性。长春市重点召开三个层面的征求意见座谈会：参保人群座谈会，重点就待遇支付情况听取受益人群意见；经办服务机构座谈会，就政策、经办服务等核心内容听取意见，参会代表合理的意见和建议写入了经办细则；专家学者及人大代表论证会，就政策框架听取学者和代表的意见和建议。

　　3、搭建制度框架，把握管理服务的保障功能

　　长春市借鉴国内外有益经验，结合本市实际，通过深入养老机构、护理机构和医疗机构走访调研，在精密测算、专家论证和“两会”代表委员咨询的基础上，研究提出了建立医疗照护保险的基本思路。一是参保对象既包括职工医保参保人，也包括居民医保参保人。二是保障范围既包括长期失能人员，也包括短期失能人员。三是保障标准略高于医保住院补偿标准。四是筹资主要通过调整医保基金结构，不增加单位和个人缴费负担。2015年2月，长春市出台《关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见》（长府办发〔2015〕3号）和《长春市失能人员医疗照护保险实施办法》（长人社〔2015〕21号），从制度上解决了全市失能参保患者的医疗照护问题。

　　（1）基本原则。一是制度单独架构。根据保障对象的特殊性，对照护保险进行独立的制度架构设计。二是基金单独管理。照护保险资金单独筹资，独立建账，单独监管。三是保障内容相对独立。不同于基本医保主要保障治疗费用，照护保险重点保障失能人员的日常照料和医疗护理。

　　（2）保障范围。长春市职工医保和居民医保参保总数407.2万人，其中：参保职工161.4万人，参保居民245.8万人，参保率达到95%以上。着眼于制度的公平、公正，照护保险制度建设初期将职工和居民同时纳入覆盖范围。

　　（3）待遇标准。考虑到失能人员多数长期患病、年老体弱、家庭经济负担较重的情况，照护保险试点规定了高于基本医疗保险的补偿比例，其中：参保职工补偿比例为90%，参保居民补偿比例为80%。保障项目主要包括护工劳务费用、设备折旧费、养老机构床位费、舒缓疗护费等。

　　（4）基金筹集。长春市照护保险基金按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则筹集，不增加个人和单位缴费，资金来源主要有三个渠道：一是基本医保基金；二是财政补助资金；三是从基本医保统筹基金历年结余中一次性划拨10%，作为照护保险启动资金。

　　（5）结算管理。医保经办机构与定点照护机构实行协议管理。照护保险对养老机构实行按床日定额包干，超支不补，日定额标准97元，使用一次性耗材的增加10元。在医疗机构实行按病种按日补偿，执行医保住院有关标准。

　　（6）机构准入。照护保险实行严格的定点管理，以保障照护服务的专业化水平，长春市将三类机构纳入准入：一是经卫生部门批准成立的医疗服务机构。二是经卫生、民政部门批准成立的具备一定医疗资质的养老服务机构和护理机构。三是与二级以上医疗机构签订服务协议的护理机构和养老机构。

　　4、整体协同推进，确保照护保险的落地见效

　　照护保险制度群众期盼，社会关注，长春市委、市政府高度重视失能人员照护保险制度建设，将其纳入2015年幸福长春建设的20件实事之一，把这项制度打造成幸福长春建设的亮点工程，让政策惠及每一名失能人员及其家庭。一是部门联动，合力攻坚。长春市财政部门承诺，将根据运行情况随时对照护保险给予资金支持；民政部门对照护保险定点机构的管理行为和服务内容进行全面规范；卫计部门全力支持符合条件的养老院开设门诊或开办医院，保证失能人员就近就医，同时促成养老机构与医院结对子，由医院采取定期定向巡诊方式为失能人员提供服务。二是立体宣传，营造氛围。制度启动前，长春市政府举办专题新闻发布会，向各县（市）区、街道社区、定点医疗机构、定点药店、养老机构发放政策解读材料35万份，张贴海报2万张，悬挂宣传条幅1500条，通过市政府“民生直播间”、市政府网站等载体进行专题政策解读；长春市人社局门户网站、“长春人社”掌上终端也开辟了照护保险专区。三是精心组织，规范管理。长春市制定照护保险照护流程，确定“统一分区、统一着装、统一护理、统一标识、统一耗材、统一认定、统一网络”七个统一标准。开发了医疗照护保险电子档案，通过远程上传数据信息，实现医疗照护保险的在线申报、审批和结算功能，确保有效监控和规范管理。

经验效果

　　制度实施以来，受到社会各界和参保群众的广泛点赞，社会各界高度关注，被誉为长春市最具幸福感的民生实事。

　　1、失能人员及家庭的经济和精神负担得到彻底缓解

　　长春市平均每位失能人员入住养老机构全年费用在4万元左右，通过医疗照护保险补偿，参保职工全年只需承担3600元左右、参保居民只需承担7200元左右，就能享受全年的照护服务，真正缓解了失能人员及家庭的经济和精神压力。

　　2、提高了医疗保险基金的使用效率

　　据统计，长春市失能人员入住照护保险定点服务机构的平均床日费用为100元左右，而如果住院医疗保险住院平均床日费用近1000元，是照护保险床日费的10倍。照护保险实施后，通过政策杠杆将失能人员引导到养老和护理机构，不仅减轻了医疗保险基金的支付压力，还提高了医疗机构床位周转率，起到医疗资源合理配置的作用。

　　3、定点机构的护理专业化水平得到整体提升

　　照护保险启动后，全市53家定点医疗机构和养老机构全部设立照护保险专区、照护病房、照护床头卡及“长春照护”胸牌等标识，制定严格的护理流程、护理内容，实行不定期检查制度，使护理方式从粗浅的生活护理向精细化的专业护理转变，促进了护理队伍专业服务水平的提升。

　　4、护工需求和就业渠道得到全面拓展

　　长春市拥有专业护理人员4000多人，按照1:3的失能人员照护比例配置，全市需要约3万名专业照护人员，缺口较大。近期长春技师学院正在筹备开设护工专业，通过订单式培养，为照护机构输送专门护理人才。同时，各照护机构也在加大培训力度，并相应提高护理人员待遇。预计未来几年，护理专业在长春将形成产业化发展态势，成为扩大就业的一条重要渠道。