專家介紹：

國務院發展研究中心農村經濟研究部 部長 中國農業大學國家農業農村發展研究院 博士生導師

編者按

改革開放40年來，我國農業經營體制經歷了不斷演變的過程。如何認識農業經營體制的40年演變？當前，農業經營體制有什麼深刻的結構性變化？在未來30多年的國家現代化進程中，創新農業經營體制應如何順應城鄉經濟社會的結構性變化？本刊特約國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員葉興慶對這一主題進行深入探討。本文爲第三篇，重點論述創新農業經營體制必須把握好的三大平衡關係和基本思路。

在未來30多年的國家現代化進程中，如何順應城鄉經濟社會的結構性變化，進一步創新農業經營體制，克服小農生產的弊端，以促進農業現代化和鄉村振興，需要從多個維度進行深入研究。我們認爲，未來創新農業經營體制，應緊緊圍繞提高農業勞動生產率和農業競爭力這個核心，着力捕獲生產型、服務型和集聚型規模經濟，促進小農生產向多種形式的適度規模經營轉變。

創新農業經營體制必須把握好三大平衡關係

創新農業經營體制是一項系統工程，涉及的因素很多，必須把握好各因素之間的平衡，切忌攻其一點不及其餘。

（一）把握好歷史耐心與緊迫感之間的平衡

小農生產向規模化生產轉型，要以大量小農離農進城爲前提，而這又取決於工業化城鎮化對農業勞動力的穩定吸納能力、離農進城農民對城市社會的適應能力和對未來生活前景的預期。目前我國城鎮化對農民的接納是選擇性和不穩定的，進城務工的農一代中相當部分難以在城市留下來，農二代中也有部分人今後恐將折返農村。這意味着小農生產將長期存在。從這個意義上，我們對小農生產的轉型要有足夠的歷史耐心。但另一方面，我們也應當看到，隨着工業化城鎮化程度的提高，我國農業生產的比較優勢在快速減退，小規模農業缺乏競爭力的問題日益彰顯。這倒逼我們要在擴大經營規模、提高勞動生產率和競爭力上有所作爲。我們既要重視服務小農、將其納入現代農業軌道，也要重視促進小農退出農業、離農進城，防止落入日本式小規模兼業經營長期化、穩固化的陷阱。

（二）把握好發展生產型規模經營與發展服務型規模經營、集聚型規模經營之間的平衡

針對小農生產將長期存在的現實，可以通過發展生產性服務業，將小規模農戶“辦不了”“辦不好”“辦起來不合算”的產前產中產後生產經營活動承接過來，進行社會化、規模化供給；還可以通過區域化佈局，形成區域公用品牌、產業技術體系、大型物流基礎設施，獲取更高層級的規模經濟。要看到這方面的現實必要性、經濟可行性和巨大潛力。但是，也應看到，以土地流轉集中爲核心的生產型規模經營，是有效開展服務型規模經營、集聚型規模經營的基礎。從一些地方的土地託管、農機服務等實踐看，服務型規模經營主體更願意爲家庭農場、土地股份合作社等生產型規模經營主體服務。因此，不能把發展服務型規模經營和集聚型規模經營與發展生產型規模經營對立起來。既要切實貫徹落實以《農業部國家發展改革委財政部關於加快發展農業生產性服務業的指導意見》爲代表的發展服務型規模經營的系列政策，也要切實貫徹落實以《中辦國辦關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和《中辦國辦關於加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》爲代表的促進生產型規模經營的系列政策。無論是突出前者還是側重後者，都要避免“一腳踩剎車一腳踩油門”，防止政策效應對沖和耗散。

（三）把握好政府引導與市場力量之間的平衡

發展生產型規模經營需要土地的流轉集中，土地作爲一種生產要素應通過市場進行配置。發展服務型規模經營需要服務供給商瞄準生產者需求，由市場決定服務的價格。發展集聚型規模經營需要各參與主體基於自身利益作出集中佈局的決策，自由進入退出。但土地的非生產要素性決定了土地市場存在失靈問題，單靠市場難以實現流轉集中，需要發揮政府的引導作用和集體所有權的“發包、調整、監督、收回”權能作用。一定地域範圍內農業服務的自然壟斷性決定了服務市場競爭不充分，這需要政府在標準、價格等方面加強監管；部分服務具有外部經濟性，並不適宜使用者付費制度，而更適宜政府購買服務。發展集聚型規模經營，需要政府做好區域規劃，在起步階段還需要通過扶持政策吸引各參與主體向規劃的區域集聚。

創新農業經營體制的基本思路

十八屆三中全會以來，創新農業經營體制成爲全面深化農村改革的重要任務，有關方面爲此推出了一系列操作層面的改革舉措。這些改革舉措各有其現實針對性，在特定的情形下都有其合理性，但政策取向和着力點並不完全一致，在改革的系統性、整體性、協同性方面有待提高。

我們認爲，進一步創新農業經營體制，必須立足大國小農的基本國情，以順應三大結構性變化爲遵循，以推進三種經營形態共同發展爲依託，以捕獲三種規模經濟效率爲目標，最終構建起以多種形式適度規模經營爲基礎、合作與聯合爲紐帶、社會化服務爲支撐的立體式複合型現代農業經營體系。

順應三大結構性變化，就是要提高改革的前瞻性，準確把握土地生計保障功能下降、生產要素功能彰顯的變化趨勢，更多地從提高土地資源配置效率的角度推進農業經營體制創新；準確把握小農生產弊端凸顯、規模經營條件日益成熟的變化趨勢，對各種規模經營創新更加包容；準確把握農一代難進城、農二代難返鄉的變化趨勢，處理好土地三權分置、特別是土地承包期再延長30年與放活土地經營權的關係。

推進三種經營形態共同發展，就是要提高改革的包容性，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，爲小農生產留出生存空間，爲家庭農場創造成長空間；發展新型集體經營和合作經營，以土地產權爲紐帶，通過確權確股不確地、土地股份合作、共營制等方式，擴大土地經營規模；發展企業經營，通過土地租賃、承包經營權入股等方式，把分散在小農的土地集中起來，按現代企業制度進行經營管理。

捕獲三種規模經濟效率，就是要提高改革的指向性，向規模化生產要效率，基於勞動力不可分割、促進作爲規模報酬遞增要素的土地向家庭農場集聚，基於職業經理人不可分割、促進作爲規模報酬遞增要素的土地和普通勞動力向生產型合作社或企業集聚；向規模化服務要效率，基於生產工具不可分割、促進作爲規模報酬遞增要素的部分生產經營環節向服務型專業戶集聚，基於職業經理人和生產工具不可分割、促進作爲規模報酬遞增要素的部分生產經營環節向服務型合作社或企業集聚；向規模化佈局要效率，基於區域性基礎設施、區域公用品牌、產業技術體系等不可分割，促進作爲規模報酬遞增要素的同類產品的若干生產和服務主體向一定空間集聚（見表1）。

創新農業經營體制的政策建議

（一）從地形地貌和承包關係兩個維度促進細碎的地塊集中連片

我國大部分地區人均耕地本來就少，加之受地形地貌和承包時平均主義做法影響，地塊細碎化程度很高，對機械化作業和規模化經營造成極大不便，也給土地流轉集中造成障礙。這個問題在丘陵山區更爲突出。近年來，廣西部分地區的“小塊並大塊”、湖北和安徽部分地區的“一戶一塊田”“按戶連片耕種”、甘肅部分地區的“以井定田、互換並地”，從地形地貌或承包關係的維度促進細碎的地塊集中連片，取得明顯效果。近年來中央和地方安排的與農田基本建設有關的專項資金很多，如農業綜合開發、土地復墾、農田水利建設等，但各自爲政。組建農業農村部、整合相關職能，爲解決承包地塊細碎化問題提供了機遇。建議借鑑日本農地整備、我國臺灣地區農地重劃的經驗，下決心從中央層面進行整合，按統一規劃，對全國耕地進行一輪以“小塊並大塊”爲核心的綜合整治。

（二）以有利於規模經營爲導向完善“三權分置”辦法，特別是對承包權的賦權應適可而止

農地制度對小農生產的現代化轉型影響巨大。有人評價認爲，日本、韓國、我國臺灣以建立小規模自耕農爲宗旨的土地改革，“功在一時，損在久遠”。雖然後來他們陸續允許農地租賃和買賣，但在農地流轉對象、農地持有上限等方面仍然干預過多。日本直到今天仍不允許公司法人購買農地所有權，我國臺灣直到最近幾年才廢除“農地農有”的陳規、允許非自耕農購買和租賃農地。但農地價格早已大幅上漲，錯過了最佳時機。與日本、韓國、我國臺灣相比，我們的耕地流轉途徑更少，只有承包經營權的轉包、互換、轉讓和經營權的租賃，沒有所有權的買賣；但我們的制度優勢在於，我們實行的是土地集體所有制，家庭承包經營後農戶獲得的土地承包經營權雖然是一種用益物權，但畢竟屬於他物權，還不是一種完整的財產權。我們應審慎對待土地產權在集體所有權與集體成員承包經營權之間的分割，清醒地認識到土地承包關係長久不變是一把“雙刃劍”，既有有利於維護承包戶土地權益的一面，也可能有不利於承包土地流轉的另一面。以前，在“兩權分離”的框架下，強化農戶承包經營權，有利於抗禦村委會或集體經濟組織以行使所有權的名義對農戶承包經營權的侵害，是符合當時情況的正確選擇。今後，在“三權分置”的框架下，如果繼續強化基於集體成員權的承包權，則既有可能妨礙集體所有權“對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能”的行使，又有可能抬高地租和承包權的價格、不利於“平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期”。應掌握好邊界，在尊重原承包戶物質利益的前提下，可以在非農就業比重高的地方積極探索土地承包經營權的多種實現方式，允許確股確利不確地，由集體經濟組織選擇合格的家庭農場經營者、按適度規模經營的標準將土地重新發包給他們；鼓勵有條件的地方開展土地流轉獎勵，使流轉出土地的原承包戶不僅能得到土地租金，還能得到額外獎勵。

（三）建立農地收儲和整治機構，爲離農進城的承包戶退出承包權提供市場化通道

在市場經濟條件下，理應發揮市場在資源配置中的基礎性作用。但農地資源的再配置受很多非經濟因素影響，市場機制容易失靈。爲防止農地流轉陷入僵持狀態，需要有“第一推動力”。日本、韓國、我國臺灣採取了很多推進措施，如提供貸款支持、鼓勵青年農民擴大經營規模，建立養老保障制度、鼓勵老年農民退出土地，建立土地中間管理機構、提供“土地銀行”中介服務，以促進雙方土地使用權租賃或土地所有權買賣。特別是法國1957年成立“法國土地管理與鄉村開發局”的經驗，值得我們學習借鑑。這個機構的註冊資金和活動經費由國家財政全額撥款，其本質是一個土地開發調整公司，但不以營利爲目的，在土地開發調整中，主要是收購土地、農場及其地上建築物，對購進的農地、農場進行資產評估管理，且在5年內轉讓這些農地、農場，或對這些農地進行改造並自行經營。該機構的成立極大地推動了法國土地的集中及大農場經營模式的出現，推動了法國農業現代化的進程。在我國，隨着部分承包戶全家進城落戶、變爲“不在村地主”，如何處理其承包權，需要給予高度重視。應積極探索承包權市場化退出機制，鼓勵已在城市穩定就業和定居的人羣徹底轉出承包地、徹底退出農業農村。爲解決目前以村集體爲承包權退出的受讓人、而村集體卻缺乏資金的困境，可考慮成立公益性的農村土地收儲整治機構，在更大地域範圍內對農戶退出的承包地進行收儲、整治，再以集中連片、適度規模的形式出租給新型經營主體；所需資金，可以來自中國農業發展銀行的長期、低息貸款，也可以發行專項農地債券。

（四）建立健全規模經營導向的扶持政策體系

2004年以來，我國逐步建立起以託市收購和直接補貼爲主的普惠式農業支持政策體系，無論是規模經營主體還是小規模兼業戶都能從中受益，有些地方的農業補貼甚至主要由小規模承包權持有者受益。這無疑增強了小規模承包戶繼續兼業經營農業、全家進城承包戶繼續持有承包權的意願。近兩年的政策調整開始向規模經營主體傾斜，如一些地方在種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼“三合一”改革中，設置了糧食種植規模的門檻；在農業大災保險試點中，更是明確指向規模經營者。我們認爲，應在道義與經濟理性之間把握好平衡點，加快構建規模經營導向的支持政策體系：“三合一”財政補貼資金的存量部分可繼續覆蓋小規模兼業農戶，但增量部分應集中投向一定規模以上的經營者；已經實行“市場定價、價補分離”的棉花、大豆和玉米，在堅持只在主產區實行生產者補貼的基礎上，進一步將生產者補貼的受衆收縮到一定經營規模以上的經營者；在推進價格和收入保險時，把新型經營主體作爲重點；加大對規模經營主體的信貸和保險支持。

（五）大力發展農業服務外包市場

受不同生產經營環節對設備和人力資本的要求不同、實現規模報酬所要求的土地面積差異較大的影響，無論是小規模農戶，還是適度規模的家庭農場，甚至土地股份合作社，都需要將部分生產經營環節外包給專業化、市場化的農業生產性服務提供商。發展農業服務外包市場，既是發展小農、家庭農場、土地股份合作社的重要條件，也是捕獲服務型規模經濟的重要途徑。應積極拓展服務領域，包括生產環節作業服務、農資供應服務、市場信息服務、生產技術服務、農機維修服務、倉儲和烘乾服務、農產品加工和營銷服務等等。積極培育多元服務主體，鼓勵原有的個體農資經營戶、農機專業戶向綜合型、專業化的新型服務主體轉型，鼓勵新型經營主體通過提供社會化服務帶動周邊小農戶，鼓勵各類服務主體拓展服務種類、延伸服務鏈條、開展聯合合作。生產型規模經營主體不僅需要生產性服務，對教育培訓、科研推廣、基礎設施建設與土地整理、農業廢棄物資源化利用等等的服務也有很強的需求，應從農業產業配套和產業鏈延伸的角度，注重構建農業綜合服務體系，培育提供“一條龍”服務的綜合服務商。

（六）引導返鄉、回鄉、下鄉人員從事農業規模經營

目前我國農業勞動力和鄉村人口占比仍然太高，仍處於要富裕農民必須減少農民的發展階段，應繼續推進農業勞動力向非農產業轉移、鄉村人口向城鎮轉移。但也要注意的是，這種轉移是一種典型的“精英移民”，能夠轉移的多是年紀輕、文化程度高的勞動力和財富積累較多的鄉村人口。在這種轉移格局下，沉澱在農業農村的多是年紀較高的人。長此以往，農業勞動力老齡化會加速發展。從現在開始，就應當一手抓促進農業勞動力向外轉移，一手抓培育新型職業農民。新型職業農民可以從目前仍在務農的人羣中遴選，也可以鼓勵和引導返鄉、回鄉、下鄉人員高起點從事現代農業。他們既可以發展生產型規模經營，如創辦家庭農場、領辦土地股份合作社、興辦企業；也可以發展服務型規模經營，如成爲農機大戶、領辦專業合作社、開辦農產品電子商務。一個新型經營主體的發育必然經歷由小到大、由弱到強的過程，其初始階段往往所面臨的困難挑戰較大，對政策扶持的需求也更爲迫切，政策扶持的邊際效果也更爲明顯。因此，無論是從政策公平的角度還是從政策效率的角度考慮，各種培育與扶持政策應重點支持初創階段的新型經營主體，鼓勵各種創新。

（七）以劃定“三區”和建設“三園”爲契機，促進集聚型規模經營

我國國情決定了單個生產型規模經營體和服務型規模經營體的“適度規模”不會太大，在品牌培育和推廣、物流基礎設施、關鍵共性技術研發和推廣、質量檢測等方面還會存在“辦不了”“辦不好”“辦起來不合算”的問題。解決這些問題的一種可行思路，是促進相關市場主體向一定區域集聚，通過共享形成集聚效應。劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區，建設現代農業產業園、農業科技園、返鄉創業園，爲促進各相關市場主體的區域化佈局提供了重要遵循和指引。應以此爲契機，推動集聚型規模經營發展：一要培育和推廣區域公用品牌。打造農業區域公共品牌要靠公共機構和經營主體共同努力，政府、行業協會、合作組織等公共機構要致力於打造區域公用品牌，要在講好品牌故事、建立品牌標準、提供品牌服務、維護品牌信譽等方面發揮積極作用。要支持各類經營主體在創建自身品牌的同時，使用區域公用品牌。二要加強區域性平臺建設。發展農業產業園區、促進產業聚集，需要政府創造有利於產業發展的制度環境、市場環境，完善公共治理與服務，引導生產經營主體和相關配套產業的聚集，着力搭建科技研發、市場交易、信息大數據等產業支持服務平臺。

（來源：農村工作通訊）