金永明：國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題

【作者】金永明（上海社會科學院法學研究所研究員；中國海洋發展研究會海洋法治專業委員會副主任委員、祕書長；中國海洋發展研究中心海洋戰略研究室主任）

【來源】《社會科學》2018年第9期

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內容提要：國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題，已成爲國際社會關注的焦點。這一方面起因於相關國際條約的制度性缺失，另一方面起因於海洋生物多樣性對國際社會的重要性。爲制定海洋生物多樣性養護和可持續利用新制度，國際社會面臨建立在以公海自由原則基礎上的公海制度和以人類共同繼承財產原則基礎上的國際海底區域制度的協調和平衡挑戰。爲消除《聯合國海洋法公約》依事項性規範和船旗國管轄的弊端，在國家管轄範圍外區域實施綜合性管理、適用人類共同繼承財產原則以強化國際機構職權的價值取向，無疑是海洋治理合適而有效的方法。這種思想和管理模式能否被新制定的執行協定所採納，不僅直接關聯海洋法規範性功能的實現和發展方向，而且涉及國家在公海自由使用的權利帶來限制和影響。據此，國際社會對海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的審議有利於豐富《聯合國海洋法公約》的宗旨和內涵。

關鍵詞：國家管轄範圍外區域；海洋生物多樣性；公海自由；人類共同繼承財產

國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題，尤其是公海和國際海底區域內的海洋生物多樣性包括基因資源的利用和分配等成爲國際社會關注的焦點。具體表現形式是聯合國大會通過了題爲《根據〈聯合國海洋法公約〉的規定就國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律拘束力的國際文書》的決議（A/RES/69/292，2015年6月19日）。依據該決議成立的籌備委員會應在政府間會議前提交有關案文要點的建議，供聯合國主持下的政府間會議審議。2017年7月20日，籌備委員會向聯大提交了《海洋生物多樣性養護和可持續利用的具有法律拘束力的國際文書建議草案》（A/AC.287/2017/PC.4/2，2017年7月31日），同時建議在聯合國的主持下儘快決定召開政府間會議，充分考慮上述草案的各項要素並依其案文展開詳細討論。2017年12月24日，聯合國大會通過決議（A/RES/72/249），決定在2018年至2020年上半年召開四屆會議。爲此，涉及國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的《聯合國海洋法公約》將帶來新的重大變化，不僅關聯各國的利益，而且涉及《聯合國海洋法公約》的原則和制度，包括公海制度的公海自由原則、以人類共同繼承財產原則爲基礎設立的國際海底區域制度等方面，所以，有必要對其予以解析。

一、聯合國審議海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的必要性

海洋生物多樣性的養護和可持續利用是國際社會新出現的問題，同時，海洋生物多樣性養護和可持續利用問題不僅關聯國際社會的生存和發展，而且對其的起因、分佈和環境影響等因技術的限制並不完全瞭解，即使在綜合規範海洋事務的《聯合國海洋法公約》中並未作出明確的規定，甚至在第三次聯合國海洋法會議（1973-1982年）期間也未予以討論，所以是一個需要補充和完善的新領域。因爲海洋生物多樣性尤其是生態系統，不僅對於維持地球自然循環及生命是重要的，而且對於確保人類生存的環境和人類生活發揮着重要的作用。那麼，爲什麼國際社會多關注國家管轄範圍外海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題，而少關注國家管轄範圍內的海洋生物多樣性的養護和可持續問題。

一般而言，生物多樣性既存在共同性，也具有差異性。而《聯合國海洋法公約》是依據各種不同的海域規範的，主要包括兩種類型，即國家管轄範圍內的海域（例如，領海、專屬經濟區和大陸架）和國家管轄範圍外的海域（例如，公海、國際海底區域）。而國家管轄範圍內的海域的管轄權主要依賴於沿海國，國家管轄範圍外的海域的管轄權主要依賴於船旗國，但由於各國對公海的海洋生物資源和非生物資源的過度開發和利用，嚴重地損害了海洋的資源和環境，使得海洋的可持續利用帶來危機，並損害海洋生物多樣性的養護和利用，進而危害人類社會的生存和發展，從而成爲需要規範的新領域。

衆所周知，規範海洋生物多樣性的國際條約爲《聯合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》。

在聯合國環境發展會議上於1992年6月5日通過的《生物多樣性公約》中，第2條對“生物多樣性”的概念規定爲：所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。依據其第22條第2款的規定，締約國在海洋環境方面實施本公約不得牴觸各國在海洋法下的權利和義務。在適用範圍上，《生物多樣性公約》第4條規定，生物多樣性組成部分位於該國管轄範圍的地區內；在該國管轄或控制下開展的過程和活動，不論其影響發生在何處，此種過程和活動可位於該國管轄區內也可在國家管轄區外。但國家對其管轄範圍外的區域進行特別的規制以保護任何國家管轄範圍外的區域的生物多樣性的內容並未在《生物多樣性公約》中作出明確的規定。從《生物多樣性公約》第1條規定的目標內容看，其目標不全是保護生物多樣性，也重視對其組成部分的利用和利用遺傳資源而產生的利益的公平分配。同時，從《生物多樣性公約》的“序言”內容可以看出，隨着國際社會整體對保護地球意識的高漲，《生物多樣性公約》無疑是歷史上首次對生物多樣性保護予以正面規制的條約。但事實上在《生物多樣性公約》的通過階段，國際社會還沒有意識到對獨立地保護國家管轄範圍外海域的生物多樣性的必要性，因而也缺失相應的具體措施和管理制度。

從《聯合國海洋法公約》尤其是第12部分（海洋環境的保護和保全）的內容看，儘管其規範了對海洋環境的保護和保全的內容，但未出現“生物多樣性”及“遺傳資源”的用語。例如，第194條第5款規定，按照本部分採取的措施，應包括爲保護和保全稀有或脆弱的生態系統，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環境，而有必要的措施。同時，在規範“專屬經濟區制度”的第5部分、“公海制度”的第7部分和“國際海底區域”的第11部分等，儘管存在海洋生物資源和環境保護內容，以及與保全生物多樣性密切相關的規定，但也不存在具體的保護措施。此外，對於“海洋科學研究”的第13部分，儘管其依不同的海域規範了在領海、專屬經濟區、大陸架、公海、國際海底區域的海洋科學研究的規則，同時將海洋科學研究作爲公海自由之一予以鼓勵，體現了社會發展過程中增進海洋科學知識的重要性，但對於海洋科學研究的定義並未作出規定，所以從保全海洋生物多樣性的角度看，何種類型的調查活動是《聯合國海洋法公約》規定的海洋科學研究也並不明確。即在《聯合國海洋法公約》的談判及審議過程中，針對生物多樣性的保護問題的認識和科學依據還並未充分，更談補上對其予以審議和討論並作出相應的規範了。這體現了《聯合國海洋法公約》的侷限性。

可見，海洋生物多樣性保護問題不僅是全人類的共同關切事項；同時，其對人類社會的發展具有重要的作用，但國際社會上述二個重要條約均未對海洋生物多樣性的養護和可持續利用作出明確的規定，所以對國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題制定新的具有法律拘束力的國際文書是十分必要的。

二、國際社會提起及審議海洋生物多樣性養護和可持續利用問題概要

鑑於《生物多樣性公約》和《聯合國海洋法公約》對海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題存在制度上的缺陷，國際社會多認爲對國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的新國際法制度應與上述兩個條約相一致，並具有整合性（一致性），特別應考慮它們審議和討論此議題的發展進程、吸納其成果。爲此，有必要重點論述《生物多樣性公約》和《聯合國海洋法公約》內機構對此議題的審議進程。

（一）海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的提起及發展

對海洋生物多樣性養護和可持續利用問題的提起，可以追溯到在公海設立保護區的建議。設立保護區的建議於1992年在聯合國環境發展會議上通過的《21世紀議程》上有所涉及。具體內容爲：第一，沿海國在自國管轄的海洋中應爲維護生物多樣性採取措施，並能對保護區進行設立和管理。第二，沿海國爲提升收集和分析與影響海洋活動有關的情報，有必要製作沿岸海域保護區的概況。第三，沿海國爲識別高階生物多樣性的海洋生態系統，特別應通過指定保護區等以對海洋的利用採取必要的限制。但應指出的是，《21世紀議程》中的保護區範圍僅限於在自國管轄範圍內的海域的保護區，沒有言及國家管轄範圍外的海域的保護區。

國家管轄範圍外海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的發展，在2002年9月可持續發展世界峯會上通過的“實施計劃”上得到驗證。具體內容爲：第一，應維持包括國家管轄範圍內外的兩種海域內的所有海洋脆弱性的生產能力和生物多樣性；第二，強調了應依據1995年在《生物多樣性公約》第2次締約國會議上通過的與海洋和沿岸生態系統的保全和可持續利用有關的“雅加達指令”所規定的工作計劃實施的重要性；第三，爲促進對海洋的保存和管理，應依據《21世紀議程》第17章，到2012年底努力採用生態系統方法、廢除有害的漁業慣例、並依據國際法及科學情報設立海洋保護區包括確立代表性的網絡。可見，在上述“實施計劃”中指出了在國家管轄範圍內外海域維持生物多樣性的重要性，並建議在公海設立海洋保護區。這可謂是對海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題的發展。

（二）國際機構審議海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題概要

1.在《生物多樣性公約》締約國會議上的審議情況

在《生物多樣性公約》締約國會議上，比較重要的內容爲以下幾次會議成果。

（1）在1995年舉行的第2次締約國會議上通過的“雅加達指令”，即爲保護海洋生物多樣性，應鼓勵把設立海洋保護區作爲生態系統方法的一部分並要求締約國採取全球應對措施。

（2）在1997年舉行的第4次締約國會議上，設立了海洋保護區特設技術專家組。其對國家管轄範圍外海域的海洋保護區進行了討論並達成以下三點共識。第一，多個生態系統存在於國家管轄範圍以外的海域；第二，現今有效保護廣泛的生物多樣性的海洋保護區並不存在，但相關海域的生物多樣性正遭遇很大的威脅，所以在這些海域有必要設立海洋保護區；第三，對公海及國際海底區域的環境而言，有可適用的多個國際和區域文件，所以對於在公海的海洋保護區，應慎重地討論其位置及方法，同時應與其他有關機構進行協商。

（3）在2004年舉行的第7次締約國會議上，就海洋保護區尤其是國家管轄範圍外海域的海洋保護區內容作出了以下決定。第一，針對國家管轄範圍外海域的生物多樣性的危機明顯增大，而在該區域的海洋保護區在目的、數量及對象方面極不充分；第二，符合國際法和依據科學情報包括設立海洋保護區，同意以改善國家管轄範圍外海域生物多樣性的養護和可持續利用爲目的的國際合作和緊急行動是必要的；第三，儘管海洋法對國家管轄範圍以外海域的活動規範了法律框架，但要求事務局長與聯合國祕書長和其他有關的國際和區域機構合作，並提供幫助；第四，決定設立保護區特設工作組，任務是依據科學情報，爲在國家管轄範圍以外的海域設立海洋保護區進行合作提供方法。2005年4月，《生物多樣性公約》締約國會議事務局長爲支持上述工作組的工作，提供了題爲《在國家管轄範圍外海域設立海洋保護區有關合作的選擇性方法》的詳細討論要素。

2.在《聯合國海洋法公約》締約國會議上的審議概要

《公約》除規定審查會議（第155條）、修正會議（第312條）外，並未就締約國會議作出規定，爲此，在1999年通過聯大決議54/33時，設立了《公約》的非正式協商締約國會議。2000年以後每年舉行此類締約國會議，針對與海洋生物多樣性養護和可持續利用問題有關的內容如下：

（1）在2003年舉行的第4次會議上，就海洋保護區特別是在國家管轄範圍外海域設立海洋保護區的問題進行了討論。對於在公海設立保護區的法律問題，存在以下三種不同而對立的觀點。第一，合法論，即意大利主張的在現行國際法的框架下，在公海設立保護區是合法的觀點；第二，違法論，即挪威主張的在公海設立保護區與公海自由原則相牴觸而違法的觀點；第三，未定論，即在現階段無法斷定這種行爲的合法或違法性，有必要對此問題進行重複討論後再斷定其性質的荷蘭主張。

（2）在2004年以後舉行的第5-8次（2004-2007年）會議上，對國家管轄範圍外海域的海底包括生物多樣性的保護和管理的可持續利用問題、漁業和可持續發展對漁業的貢獻、生態系統的管理方法，以及海洋遺傳資源等內容進行了討論，確認了在公海設立保護區、保護國家管轄範圍外海域的生物多樣性的政策等應依據包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法，以及依據科學情報的重要性。

總之，在《聯合國海洋法公約》的締約國會議上，儘管對於組成海洋生物多樣性的一部分的遺傳資源進行緊急保護達成了共識，但對於海洋遺傳資源的保護，《聯合國海洋法公約》能適用到何種程度；對海洋遺傳資源的科學調查活動，可否使用在公海的公海自由原則；在國際海底區域內的相應活動，是否接受國際海底管理局的管轄等問題在國家間產生了不同的觀點。不可否認，這些重要而核心的內容均是今後應明確的話題。

3.在聯合國的審議概要

在聯合國審議國家管轄範圍外海洋生物多樣性問題的方式是通過聯合國大會、聯大決議，以及聯合國祕書長的《海洋與海洋法》的年度報告推進的。與該主題有關的內容，主要爲：

（1）2002年12月的聯大決議（GA/RES/57/141）。該決議指出，爲阻止海洋生物多樣性的喪失，各國應採取措施，並依據國際法以及科學情報於2012年底設立海洋保護區的代表性網絡，採用生態系統管理方法，消除包括違法、無報告、無規制的破壞性漁業慣例；同時要求各國與相關國際組織合作，緊急探討依科學情報整合和改善對海山、其他海洋地物中的海洋生物多樣性具有危險的管理方法。

（2）2004年11月的聯大決議（GA/RES/59/24）。該決議決定成立“研究國家管轄範圍外海洋生物多樣性的保護和可持續利用問題的不限名額非正式特設工作組”。其任務是對聯合國各機構的有關國家管轄範圍以外的海洋生物多樣性的保護和可持續利用有關的過去、現在的活動進行調查，從科學、技術、經濟、法律、環境和社會經濟的角度加以討論，在適當時爲促進國際合作明確可供選擇的方案和方法。“不限名額非正式特設工作組”的設立不僅是聯合國正式討論國家管轄範圍外海洋生物多樣性保護問題的論壇，而且也是具體實施《生物多樣性公約》和《聯合國海洋法公約》規範的原則和制度的延伸。

（3）自2006年2月聯合國非正式特設工作組舉行首次會議以來，至2015年1月共舉行了9次會議。在這些會議中，討論的要點及達成的共識，主要爲如下兩個方面。第一，《聯合國海洋法公約》是規範海洋所有活動的法律框架性條約，國家管轄範圍外海洋生物多樣性的保護和可持續利用的任何活動應符合《聯合國海洋法公約》；同時，在探討國家管轄範圍外海洋生物多樣性的保護和可持續問題時也應留意《生物多樣性公約》的宗旨和目的。第二，國家管轄範圍外海洋生物多樣性的保護和可持續利用應基於最好可能利用的科學知識，運用生態系統及預防方法，以促進對海洋生物多樣性的科學調查和研究。

（4）按照2015年6月聯大決議設立的籌備委員會（Preparatory Committee）於2016年和2017年分別舉行了兩次會議，在這四次會議上討論的內容，主要爲：第一，包括利益分配在內的海洋遺傳資源問題；第二，包括海洋保護區在內的劃區管理工具等的措施；第三，環境影響評估；第四，能力建設和海洋技術轉讓四個綜合而整體性的問題。

三、海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定內容及焦點

（一）海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的主要內容

從聯合國迄今審議和討論國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題，尤其是依聯大決議就根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的規定擬訂一份具有法律拘束力的國際文書的案文草案要點的籌備委員會報告內容看，主要包括以下方面。

1.新執行協定的地位和性質、原則和方法

第一，海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的地位和性質。國際社會普遍認爲，新執行協定應以《公約》爲核心，尊重現行其他相關法律文書和框架以及相關全球、區域和部門機構的作用，爲此，需要一個全面的全球制度，以更好地處理國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題。換言之，新執行協定是對《公約》的細化、補充和完善。

第二，海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的適用範圍和基本目標。在空間範圍上，新執行協定規範的是國家管轄範圍以外的區域，主要是在公海和國際海底區域內的生物資源和非生物資源的養護和可持續利用問題。在屬事範圍上，新執行協定規範的是作爲一個整體處理海洋遺傳基因資源包括惠益分享問題、劃區管理工具包括海洋保護區等措施、環境影響評估以及能力建設和海洋技術轉讓問題。所以，制定新執行協定的目的是通過有效執行《公約》，確保國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用。

第三，海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的基本原則和方法。新執行協定內容應包括如下原則和方法：尊重《公約》所載之權利、義務和利益的平衡；兼顧《公約》有關條款所適當顧及的事項；尊重沿海國對其國家管轄範圍內所有區域，包括對200海里內外的大陸架和專屬經濟區的權利和管轄權；尊重各國主權和領土完整；只爲和平目的利用國家管轄範圍外區域的海洋生物多樣性；促進國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用；可持續發展；在所有各級開展國際合作與協調；相關利益攸關方的參與；生態系統方法、風險預防方法、統籌方法、基於科學的方法利用現有的最佳科學資料和知識包括傳統知識；適應性管理；建設應對氣候變化影響的能力；符合《公約》不將一種污染轉變成另一種污染的義務、誰污染誰付費原則、公衆參與、透明度和信息的可取得性；小島嶼發展中國家和最不發達的特別需要，包括避免直接或間接地將過度的養護行動負擔轉嫁給發展中國家，以及誠信原則。

2.新執行協定在具體內容上的共識和分歧

第一，海洋遺傳基因資源包括惠益分享問題。如何規範在公海和國際海底區域內的海洋遺傳資源（Marine Genetic Resources）是生物多樣性新執行協定討論的重要內容之一。因對其的利用需要資金和技術，所以，事實上僅限於發達國家，而對如何規制海洋遺傳基因資源的獲取和利益分享則是發展中國家關注的焦點。對於國際海底區域（在《公約》中簡稱“區域”）內的資源而言，已存在人類共同繼承財產的原則。如果僅從“區域”內“資源”是“礦物資源”的內容看，無法利用人類共同繼承財產原則規範存在於生物資源內的海洋遺傳基因資源；但如果從“區域”本身的概念看，其規範的對象並未僅涉及礦物資源，也可規範“區域”內非生物資源的遺傳基因資源；至於“區域”是否可以規範生物資源內的海洋遺傳基因資源，則存在不同的觀點，需要國際社會進一步審議包括在具體制度上予以明確。同時，對於海洋遺傳基因資源的獲取，一些發展中國家主張在新制定的執行協定中應增加對樣品的獲取、以及確保對其跟蹤的可能性和透明性的內容；而以美、日和歐盟爲主的發達國家認爲，海洋遺傳基因資源的獲取應遵守公海自由原則，對其的研究和開發活動不應有任何的限制。在對海洋遺傳基因資源利益分享上的最大分歧是，發展中國家強調財政上分享利益的必要性，主張應以現存的國際制度爲參考制定新的國際制度；同時，發展中國家認爲應在新執行協定中包含保護與海洋遺傳基因資源有關的知識產權內容，對此發達國家雖然採取了反對的立場，但在對獲取遺傳基因資源的援助等方面，認爲可以以非財政的利益分享方式對發展中國家進行幫助。

第二，劃區管理工具包括海洋保護區等措施。海洋保護區起源於在國家管轄範圍內的海域，現今出現了在公海和國際海底區域設立海洋保護區的呼聲和要求。儘管聯大決議決定在新執行協定中應商定包括海洋保護區在內的劃區管理工具的措施，但對於“海洋保護區”和“劃區管理工具”的概念，在國際社會並不明確存在。

儘管對於設立海洋保護區的法律依據存在爭議，但在國家管轄範圍內以保護特定區域內的生物多樣性的海洋保護區依然得到了發展，而在國家管轄範圍外的海域設立特定的海洋保護區，則在習慣國際法的公海自由原則和依據區域性的協議設立海洋保護區的義務之間發生對立和衝突，即區域性協定設立的海洋保護區無法拘束非締約國的權利，這是無法迴避的現象和事實，從而影響區域性海洋保護區協議的執行和效果。

第三，環境影響評估內容。《公約》第206條規定，各國如有合理根據認爲在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環境造成重大污染或重大和有害的變化，應在實際可行範圍內，就這種活動對海洋環境的可能影響作出評估，並應依照第205條規定的方式提送這些評估報告的結果。而國家提交這種評估報告的義務，依據國際海洋法法庭海洋爭端分庭的諮詢意見，在國家管轄範圍以外“區域”上的活動報告，已成爲習慣國際法上的義務。但在《公約》和習慣國際法上，對必須實施環境影響評估的範圍和內容並未作出具體規定，所以，細化國家管轄範圍外區域的環境影響評估內容，應是制定新執行協定時所要討論的內容。

第四，能力建設和海洋技術轉讓內容。《公約》第14部分規定了“海洋技術的發展和轉讓”內容。對於國際海底區域內的活動，在第11部分第144條規定了“區域”內活動的資源開發者向管理局企業部和發展中國家轉讓技術的義務，但此技術轉讓義務因受到發達國家的反對，在1994年的《第11部分執行協定》（即《關於執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第11部分的協議》）中已經取消。

不可否認，爲實現新執行協定的目的，向發展中國家提供能力建設和海洋技術轉讓幫助是重要的內容，但過分而強制性地幫助能力建設和轉讓海洋技術無疑會增加國家管轄範圍外區域活動者的附加負擔，所以需要有協調和平衡的制度設計。同時，對於海洋遺傳基因資源的衍生物以及電子化產品包括知識產權，也應納入海洋技術轉讓範圍，所以，提升發展中國家的能力建設和轉讓海洋技術的對象範圍是廣泛的，對其海洋技術範圍的界定也應是新執行協定規範的內容。

（二）海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的爭議焦點

從新執行協定規範的範圍看，如果依據《公約》對不同海域的規範，國家管轄範圍以外的海域具體指超越國家管轄範圍以內的海域（專屬經濟區和大陸架），即公海和國際海底區域。而《公約》體系內的公海制度以公海自由原則爲基礎，國際海底區域制度以人類共同繼承財產原則爲基礎。那麼，新執行協定設立的制度應以什麼原則爲基礎，又與這些原則如何協調和平衡？

1.公海自由原則的確立及發展

長期以來，海洋自由思想是海洋秩序的基礎。在古羅馬時代，根據萬民法，海洋對所有人開放，禁止私人佔有及分割，即所謂的海洋自由原則。進入中世紀後，歐洲各國開始對沿岸海域主張領有權，從而出現了對抗自由用海的勢力。大航海時代，作爲海洋帝國的西班牙和葡萄牙將世界分爲大陸和海洋兩部分，並對其實施控制。被稱爲國際法之父的荷蘭國際法學者雨果？格老秀斯（Hugo Grotius，1583-1645）強烈反對對海洋的萬人之物加以領有或控制，主張海洋自由原則，代表作爲《海洋自由論》（Mare Liberum，1609年）。對此，英國的約翰？塞爾登（John Selden，1584-1654）爲使英國對海洋的控制正當化，提出了“領有海洋”的觀點，代表作爲《閉海論》（Mare Clausum，1618年）。而在大航海時代以後的國際社會中，一般將海洋分爲國家權利可及的“狹窄的領海”、不屬於任何人但可以自由利用的“寬廣的公海”（公海自由原則）兩部分。

從海洋法的視角看，1945年9月28日美國杜魯門總統發佈的《大陸架公告》，直接推動了海洋法的發展。《大陸架公告》指出，美國政府認爲，處於公海下但毗連美國海岸的大陸架的底土和海牀的自然資源屬於美國，受美國的管轄和控制。此公告公佈後，很多國家相繼仿效，主張沿海國對其附近海域的管轄權，爲此，聯合國於1958年主持召開了第一次聯合國海洋法會議，並締結了包括《領海及毗連區法》、《公海公約》等在內的“日內瓦海洋法四公約”。其中，《大陸架公約》第1條和第2條關於大陸架的範圍，以及沿海國爲勘探和開採自然資源的目的，對大陸架行使主權權利的規定，不僅突破了領海以外即公海的二元論結構，而且打破了傳統性的海洋自由絕對論的思想。這種現象在《公約》中得到進一步的發展，例如，第87條第2款。換言之，公海自由原則經歷了“自由放任”到“適當顧及”的階段，可謂是對公海自由原則的限制。

從《公約》制度看，對公海自由原則的限制，特別體現在專屬經濟區和國際海底區域制度的設立上。對於專屬經濟區制度，《公約》第56條賦予了沿海國對具體事項（如海洋科學研究、海洋環境的保護和保全）的專屬管轄權，即所謂的事項性管轄權或功能性管轄權，而對於這些事項性的管轄權由沿海國或船旗國予以行使，即所謂的沿海國的專屬性事項管轄權，但船旗國因受意願、條件、能力、資金和技術及設備等方面的限制，《公約》所規範的目標並未能得到切實實現，包括呈現對漁業資源的過度捕撈、海洋環境的污染等情形，所以，在國際社會出現了綜合管理海洋的趨勢，所謂的海洋綜合治理。

一般認爲，海洋的綜合治理包括規範、執行、意思決定過程、完備的制度等要素。其包括兩個層面的含義。第一，在規制層面上，是指公海自由應服從於國際社會共同利益的實現；第二，在執行層面上，爲確保公海秩序應實施分權化的機制。換言之，針對公海自由原則的限制，在國際社會呈現了由事項性管轄向綜合性管轄，並由不同機構包括國際、區域以及其他機構共同合作管理的發展趨勢。即公海自由經歷了自由放任（完全自由）、適當顧及到綜合管理的發展趨勢。這種發展趨勢應適用到海洋生物多樣性的養護和可持續利用的新執行協定之中，這也正是2015年6月19日聯大通過決議時所指出的應在《公約》的框架下全面地探討新的全球性制度以更好地處理國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續問題，並不應損害現有有關法律文書和框架以及相關的全球、區域和部門機構之要義，這種觀念應該得到國際社會的認可。

2.人類共同繼承財產原則的內涵

如上所述，在《公約》內確立了以人類共同繼承財產爲原則的國際海底區域制度。其內容，主要爲：（1）國際海底區域及其資源的法律地位。例如，《公約》第136條規定，“區域”及其資源是人類共同繼承財產，同時，人類共同繼承財產原則成爲不可減損之原則。例如，《公約》第154條和第311條第6款。（2）國際海底區域資源的平行開發制度。例如，《公約》第153條第2款規定，“區域”內活動由企業部進行，和由締約國或國營企業、或在締約國擔保下的具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的自然人或法人、或符合本部分和附件三規定的上述各方的任何組合，與管理局以協作方式進行。（3）設立了管理“區域”內活動的專職性機構。例如，《公約》第156條規定，茲設立國際海底管理局，按照本部分（即第11部分）執行職務；第157條第1款規定，管理局是締約國按照本部分組織和控制“區域”內活動，特別是管理“區域”資源的組織。（4）管理局的職能和功能。主要包括以下方面：管理性功能，對“區域”內資源的一切權利屬於全人類，由管理局代表全人類行使；分配性功能，管理局應通過任何適當的機構，在無歧視的基礎上公平分配從“區域”內活動取得的財政及其他經濟利益；規範性功能，管理局可對“區域”內的活動和保護海洋環境、生產政策等制定規則、規章和程序；職權性功能，管理局可對“區域”及其資源進行海洋科學研究並協調和傳播研究和分析的結果，管理局應採取措施取得有關“區域”內活動的技術和科學知識，並促進和鼓勵向發展中國家轉讓這種技術和科學知識等。

除《公約》本身規範國際海底區域制度外，在其組成部分的附件三、附件四也規定了探礦、勘探和開發的基本條件，以及企業部的章程。但其在技術轉讓和財政上的負擔等，因有損於技術的研發和市場經濟的原則，致使一些發達國家抵制加入《公約》並在其體系外締結協議以開發“區域”內的資源，這樣的舉措不僅損害《公約》的普遍性，而且損抑人類共同繼承財產原則目標的實現，所以，在聯合國祕書長主持下，於1994年在聯合國第48屆會議續會上通過了《第11部分執行協定》。《第11部分執行協定》主要對“區域”制度的實質性條款作了修改，不僅滿足了發達國家在技術和財政等方面的關切，而且推進了《公約》的普遍化進程，特別是使建立在人類共同繼承財產原則上的“區域”制度的實施成爲可能。

在此應該指出的是，人類共同繼承財產原則在國際海底區域制度的創設，反映了時代的發展趨勢，一些發達國家尤其是美國接受此原則的主要依據是，爲開發國際海底區域的礦物資源需要排除他國的參與，即爲開發“區域”內資源需要取得排他性的權利，而這種排他性的權利在公海自由原則下是無法取得的，所以，爲取得這種排他性權利需要建立與公海制度不同的新國際制度，從而認同了建立在人類共同繼承財產原則爲基礎的國際海底區域制度。

四、海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定展望

在海洋法的發展過程中，由於海洋科技的發展，使得國際社會開發海洋空間及資源的活動成爲可能，而爲使全人類尤其是發展中國家獲得海洋利益，避免發達國家憑藉其技術和資金優勢獨享成果，從而出現了修改大陸架範圍、將人類共同繼承財產運用於國際海底區域制度的呼聲和要求，進而豐富和發展了海洋法體系。現今人類對海洋生物多樣性的認知程度和相應的技術也獲得了發展，所以如何規範其行爲和活動，成爲國際社會關注的熱點議題。

結合聯合國對海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的審議過程，海洋法體系尤其是《公約》體系呈現如下發展趨勢，主要爲：

第一，立法模式的發展性。在《公約》體系的發展過程中，不是對其自身加以修改和補充，而是通過制定“執行協定”的方式補充和完善海洋法體系，這可謂是立法模式的發展。從《維也納條約法公約》第30條、第59條規定的內容看，後續條約如不違反先前條約的宗旨和目的，並就相互關係在後續文本中加以說明或規定，則採用這種“執行協定”的模式以細化和修正先前條約的內容是可行的。對於國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用新執行協定的制定，也將採用此種模式。

第二，立法思想的發展性。由於受到意念、認識和技術等的限制，《公約》和《生物多樣性公約》並未就海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題作出明確的規定，而爲養護和可持續利用國家管轄範圍外海洋生物多樣性資源，有必要在國際社會設立一項具有法律拘束力的文書，已經成爲國際社會的共識。但就其在具體適用的原則上，存在公海自由原則和人類共同繼承財產原則之間的對立和分歧；在具體適用的制度上包括在遺傳基因資源的獲取、利益分享、環境影響評估、技術轉讓等方面，因受認識和技術的限制，也存在不同的意見，所以，如何管理生物多樣性資源包括設立新的國際機構或擴大和明確國際海底管理局的職責和功能，將是政府間會議討論的焦點。

從《公約》依事項性規範和船旗國專屬管轄的弊端看，因國家特別是發展中國家在資金和技術及裝備等方面的侷限性，無法消除因開發利用海洋空間及資源的不利影響，所以在新制定的執行協定中採用綜合性管理海洋的理念並由國際機構管理海洋生物多樣性資源是理想的選擇，這就面臨限制公海自由、適用人類共同繼承財產原則所蘊含的思想的挑戰，而這能否在政府間會議上得到認可並被採納，將是今後我們關注的重要問題。

第三，立法路徑的可行性。從現今聯合國主導的對海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題制定新執行協定的立法路徑看，採納了設立國際海底區域制度並制定《公約》的立法路徑，即通過聯大決議確立方向和原則，通過設立工作組和籌備委員會擬定文本草案，再供政府間會議討論，以締結新執行協定的路徑。這應該是制定國際條約的基本方法，所以這種立法路徑對於制定新的執行協定是可行的。但不可否認的是，在政府間會議上對一些具體問題的爭議將是無法迴避的，這需要國際社會尤其是大多數國家的共同努力和積極貢獻。

總之，《公約》自1982年通過以來，在其發展和完善的過程中已積累了一定的經驗和教訓。如何將這些經驗和教訓融入新制定的執行協定中，對於消除其弊端，具體化《公約》的原則和制度，是國際社會面臨的重大選擇。即《公約》體系面臨新的考驗和發展機遇，這種考驗和機遇特別體現在對公海自由原則的限制和以人類共同繼承財產原則爲基礎擴大國際海底管理局的功能和範圍的適用上。但如想在近期通過海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定，採用建立在人類共同繼承財產原則基礎上的國際海底區域制度，包括明確和擴大國際海底管理局的職能，則是一個比較容易被國際社會接受且具有成本效益比較高的路徑抉擇。國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用新執行協定的未來如何，仍有待我們持續觀察和關注。