作者周健爲華東師範大學歷史學系副教授

原文載《近代史研究》2019年第1期，註釋從略

第二次耗羨歸公：

同治年間江蘇的錢漕改章

周健

內容提要

鹹同年間長江流域及東南各省的“減賦運動”，是繼耗羨歸公之後，又一次疆吏主導的財政改革，其實質是對雍正年間的田賦定章進行合理化改革，重構清朝的田賦收支結構。其中，同治四年前後江蘇的錢漕改章，通過漕糧改折徵收、重訂錢漕收支章程，確立起一套歷年根據米價、銀價酌定田賦徵價的彈性徵價制度。這些新制，是對漕務運作中市場化趨勢的確認與推進。然自甲午以迄清末，清政府在財政危局之下，不斷侵蝕江蘇的田賦盈餘，用以外債、賠款及新政開支，錢漕新章不再能爲州縣提供必需的公務經費，遂失去設制之本義。

關鍵詞

江蘇；漕糧；地丁銀；第二次耗羨歸公；晚清財政；田賦

咸豐、同治年間，長江流域及東南各省督撫普遍推行了以裁減浮收、覈減額賦爲主要內容的田賦改革。這場“減賦運動”對於清政府鎮壓太平天國及善後中興意義重大，頗受史家重視。自1935年夏鼐先生髮表宏文《太平天國前後長江各省之田賦問題》起，研究者普遍關注減賦的政治意義，即清朝通過減輕田賦負擔，以收拾民心，平定內亂，鞏固政權，辦理善後。 因此，既有研究重在考察各省督撫之事功，尤其是官方強調的“減浮”“減賦”之額數及其意義。

但從清代田賦與財政制度的演變來看，鹹同年間的“減賦運動”，實有減浮、減賦之外的意義，這是先行研究較少注意的。《清財政考略》《清史稿》便強調鹹同年間減定漕糧徵價的轉折性意義：咸豐八年（1858），胡林翼奏準湖北漕糧改折徵收，將乾嘉以來州縣漕糧之私行浮勒，減定爲每石不超過6000文。此後山東、江西、河南、安徽、浙江、江蘇、江北等省紛紛援照湖北之案，將錢漕改折定價。 王業鍵從改定田賦實徵稅率這一角度，概觀論及減賦運動與“耗羨歸公”之間的相似性。佐佐木正哉、山本進等則分別以浙江、湖廣爲例，論述了“減賦運動”的財政合理化意義：裁減浮收、陋規，重建地方各級財政。 筆者認爲：這是繼雍正年間“耗羨歸公”之後，又一次由疆吏主導的田賦與財政制度改革。各省督撫通過漕糧改徵折色、重訂錢漕收支章程，對雍正年間確立的田賦定章進行了合理化改革，可謂清朝田賦收支章程的重構。鹹同年間改定之新章，成爲此後直至清末的田賦定章。在這一意義上，筆者稱其爲“錢漕改章”。

本文以江蘇爲例，討論鹹同年間的錢漕改章。 江蘇的改章始於太平天國戰爭末期的同治二年（1863），延續至同治後期，主持者爲歷任督撫藩司李鴻章、曾國藩、劉郇膏、丁日昌等。作爲財賦重地，江蘇之賦額在各省中居於首位，尤其是作爲改章主要對象的漕糧，其規模更是遠超他省，故江蘇的改革，對於清朝田賦制度的影響力，非他省可比。 改章之後，江蘇確立了一套獨一無二的彈性徵價制度，每歲根據米價、銀價酌定是年漕糧、地丁徵價，經奏準後施行，該制也爲他省所無。

關於同治年間江蘇的錢漕改章，至今鮮有專門研究，即有論及，亦多語焉不詳之處。 江蘇錢漕改章的核心內容是重構田賦收支章程，尤其是確立新的錢漕徵價制度。這一變革，需放在“耗羨歸公”以來清代田賦制度的演進脈絡中理解，也與晚清中央與省、州縣財政關係之變動密切相關。本文將以上述問題爲線索，重新考察同治年間江蘇的錢漕改章。

一、同治年間錢漕新章之確立

江蘇的錢漕改章始於同治初年，至同治四年（1865）大體定案，其重要背景是太平天國戰爭之善後。咸豐庚申（1860）以降，江南頻經戰亂，蕩析已甚。同治二年初，江蘇地方官紳於兵燹之餘反思漕務、時局之弊，籌議“以覈減浮額爲理漕之綱，即以辦理均賦爲治漕之用”。覈減重賦（即覈減田賦正額，所謂“減賦”）是此期改革的重心，處理的是中央與省之間的田賦收入分配問題；減浮均賦也隨之提上日程，針對的是嘉道以來的錢漕浮費問題，旨在重建州縣一級的田賦收支結構。

江蘇的錢漕改章以漕糧爲中心，這是由該省的財政結構、政務重心所決定的。 作爲財賦之區，江蘇的田賦收入居各直省之首，所謂“江南重賦”，主要是指漕糧。太平天國戰前，江蘇漕糧歲額168萬餘石，佔清朝額漕的35.71%，遠超其餘有漕省份。因此，漕糧是該省最重要的賦稅負擔，漕糧徵解成爲當地官員最重要的公務之一。

19世紀前半期，改革江南漕務積弊成爲最重要的經世議題之一。當時漕弊表現爲浮費空前膨脹，嚴重侵蝕了漕糧正項。18世紀中期以降，人口激增、物價上漲導致行政開支增加。至18、19世紀之交，耗羨歸公確定的收支章程已不敷支用，各級政府普遍面臨額定經費的結構性匱乏。江蘇的財政結構，決定了漕糧盈餘成爲該省最重要的額外收入。一方面，旗丁兌運漕糧之際，向州縣需索幫費，應付沿途規費及挽運之需；另一方面，州縣遂藉助漕糧之浮收勒折，籌措旗丁幫費、官紳漕規，並本屬辦漕及其他公私支用。

至徵收之際，漕糧負擔又不均衡地分攤至各戶，此即大小戶現象。紳衿大戶不僅以較低的折價（“短價”）完漕，又可借稱荒歉減免若干成之負擔（“注荒”），併兼有包攬短交、需索規費之事。小戶不僅須以較高的折價（“長價”）完漕，又難以享受“注荒”之利，承受日重一日的漕糧負擔。至道光後期，隨着負擔兩極分化的持續演進，小戶多依附於大戶，州縣稅基日益萎縮，漕糧難以足額徵收。這一現象意味着，漕糧河運之成本因浮費膨脹大幅提高，州縣即便浮收勒折，也難以應對。地方官員遂歷年捏報災歉，江蘇每歲虧缺起運漕額之數成，終於造成京倉不敷支放，河運制度瀕於瓦解。道鹹之際，中樞自上而下推動蘇漕改行海運，意在以節省之費，彌補倉儲虧缺。然州縣一級的漕務浮費未獲清釐，原有積弊遂難根本革除。

太平天國戰前，江蘇官紳曾數次籌劃漕糧改革，其主題是重定漕糧徵價，兼有折徵之議。嘉慶十四年（1809）、嘉慶二十五年（1820），兩江總督阿林保、孫玉庭先後提議“八折收漕”，即漕糧每石加徵耗米2鬥5升。 道光三十年（1850），江蘇巡撫傅繩勳奏請蘇州、松江、太倉三府州漕糧100萬石改折徵收，每石折錢4000文。 然因主政者之因循、利益羣體之反對，以上諸議均以事涉“加賦”爲名，夭折於籌議階段。真正的改革實踐發生在咸豐三年（1853）。是年，江蘇受太平軍戰事、小刀會起義衝擊，地方社會面臨失序。在巡撫許乃釗支持下，蘇州紳士馮桂芬與蘇州知府喬松年推動漕糧改折均賦，無分大小戶，每石一律折徵4000文，除米價2500文外，另有辦漕貼費1000文，州縣公費500文。儘管這一應急性改革效果較爲理想，然因觸動經徵官吏利益，僅維持一年。

同治元年、二年之交，江蘇克復可期，地方官紳於兵燹之餘籌劃覈減重賦，裁減浮收也隨之展開，這是道鹹年間不曾有過的機遇。同治二年初，兩江總督曾國藩在松江知府減賦除弊的稟文內批覆：當日“正值（漕務）窮則必變之際，又遭兵燹非常之劫”，自當因時變通。裁減浮收應由蘇松糧道議定：（1）漕糧如何分別本、折徵收，並酌定徵價；（2）上級各項陋規及大、小戶名目，如何永遠禁革，俟軍務初定後再行具奏。 這兩點分別從收、支層面指向重定章程。然曾氏對此事相當謹慎，屢次強調此前他主持的江西錢漕改章之教訓：遽行奏定、徵價過低且通省劃一，故效果不佳。因此，他與江蘇巡撫李鴻章、蘇松糧道郭嵩燾等人籌商蘇屬減浮定價時，一再建議可不必入奏，亦不必由督撫出示，但據各州縣風俗民情，由官紳議定各自徵價章程，如此反可經久。

李鴻章（1823-1901）

同治二年五月十一日，曾國藩、李鴻章奏請江蘇減賦，又以附片並請清查漕糧積弊、裁除浮收浮費，這標誌着錢漕改章正式進入議程。該片論清釐漕弊，將矛頭對準大小戶之弊。其奏稱：嘉慶以來，漕糧浮收日重，然蘇屬世家大族獨多，皆能以正額與州縣相持，於是浮收均攤之小戶。因此，大戶之短欠實爲州縣浮收之要因，故請“以革除大小戶名目爲清釐浮收之原”。又以裁減錢漕陋規、減輕州縣負擔爲禁止浮收之委。片中首次提出重訂錢漕章程，其思路顯然來自曾國藩：“隨各州縣風土人情之宜，明立章程，酌定折價，紳衿平民一例完納。”該奏片很快獲准，同治帝諭令江蘇將裁革積弊、重訂章程一事妥議具奏。

然未待章程議定，同治二年冬，錢漕的減價折徵便已展開。先是，咸豐十年（1860），蘇州、常州爲太平軍攻佔，江蘇漕糧因此停運兩年。至同治二年冬，松江、太倉二府州肅清，所屬華亭等八州縣恢復漕糧徵運，儘管額數較少。該區域地處濱海，“土性宜棉，向來產米不敷民食”，漕糧本多折徵。且兵燹之後，田地拋荒，米價昂貴，石價至4、5兩。漕糧如全完本色，本地軍民食用必形艱貴。更重要的是，各廳縣倉廒多於戰爭中毀廢，不便開倉徵米。在此背景下，經布政使劉郇膏等議定，由李鴻章具奏，是年江蘇漕糧請準本折兼徵，聽從民便。折價定爲每石6450文，較從前漕價及本地米價俱有輕減，紳民一律均平徵收。每石徵價內，4500文用以採買米石，其餘約2000文抵支舂辦白糧、運費及州縣衙門公用。李鴻章重啓錢漕徵收、籌劃天庾正供之舉，頗得中樞讚賞，漕糧減價折徵、由官採買之議遂順利獲准。

同治三年，蘇屬漕糧徵收仍限於松、太二屬部分州縣，故循上年成案，漕糧折價據當日米價酌定，一律均平徵收。松江府州縣每石年內折徵5450文，遲至年外加收500文。太倉州嘉定、寶山二縣每石折徵無耗庫平銀3.2兩。此二年中，松、太漕糧以折徵爲主，州縣或概收折色，由官買米起運；或本折兼徵，酌徵部分本色。

除漕糧外，松、太之地丁錢糧徵價也有減定。18世紀末期以來，江蘇地丁銀普遍折錢徵納，各處徵價不一。劉郇膏根據各屬向來徵數，以“足敷辦公”爲標準裁減，酌中定價。其中，州縣錢糧解司所需傾熔、火工兩款規費一律減半。同治二年、三年間，漕糧、地丁僅在松江、太倉酌徵，蘇州、常州、鎮江等府尚未從戰爭中恢復，並未啓徵。此兩年的減價改折仍屬權宜之計，且當日米貴銀賤，難以遽爲定案。錢漕章程的改定，須俟同治四年江蘇減賦定案。

在覈定錢漕徵價之前，蘇屬清釐了各項陋規，以減輕州縣負擔。其中最主要的，是裁革海運津貼。如前所述，漕糧河運時代，旗丁幫費成爲州縣漕務最沉重的負擔，亦爲浮收之源。道鹹之際，江蘇漕糧改行海運後，旗丁不再參與挽運，幫費卻基本保留，由省一級按原有額數向各州縣攤派，改充海運運費、耗米之需，易名海運津貼。這意味着，改行海運後，州縣的支出結構未有大的變化，江蘇地方官仍以海運津貼爲藉口，持續浮收勒折。 且在同治四年之前，裁革海運津貼從未出現在江蘇官員的相關議論中。

同治四年五月初二日，籍隸吳江的侍郎殷兆鏞奏請裁革江蘇海運津貼，裁撤該省釐捐，矛頭直指李鴻章。殷兆鏞奏稱，他於福建試差途中經過浙江，訪知該省釐剔漕弊，“既除大小戶名目，又復裁革津貼，實爲浮收一途拔本塞源之善政”。此前一年，浙江奏準裁革海運津貼，相關經費改由漕截、行月及屯租各正項內動支，定爲每石8錢。 殷氏認爲，江蘇之漕弊甚於浙江，亟應查照浙省章程，“裁去海運津貼，不使州縣有所藉口，以清浮收之源”。 這一事件造成江蘇官紳之間的緊張，使得江蘇督撫頗爲被動，直接推動了海運津貼的裁革。

是年籌議之時，劉郇膏原擬將海運津貼納入漕糧徵價，每石隨徵1000文，即仍由民間負擔。 但李鴻章等最終決定在正項內籌措經費，取消海運津貼。同治四年九月初九日，李鴻章、劉郇膏復奏裁革津貼一事。據稱，蘇省漕項額數遠不及浙江，但距滬較近，海運經費定以每石7錢，勉強敷用。按蘇省交倉漕糧100萬石計算，共需經費74.8萬兩。這意味着，約有74.8萬兩的海運津貼不再浮徵於民，轉於隨漕正項內動支。這些款項包括：（1）節省河運給丁耗米、漕贈米、行月糧減剩，共可糶變得銀336700兩；（2）蘇松、江安糧道節省之六分漕項銀（即漕項銀內留省支用部分），分別爲281800餘兩、41800餘兩；（3）蘇、太等衛屯折漕項銀19100餘兩，月糧米折銀10400餘兩；（4）金山幫屯田津貼8830兩。以上四款共可得銀698630餘兩，不敷銀49300餘兩，於江蘇各衛幫津租內酌提濟用。再有不足，即於蘇松糧道之四分漕項銀（即漕項銀內報部候撥部分）內隨時湊撥。

從賬面上看，以上各款確實取代了海運津貼。然據當日經費動撥之常態，如此衆多的款項極難按時、足額到位，而漕糧必須限時起運，運費不可稍有或缺。曾任江蘇布政使的吳煦便認爲，漕項銀徵解、奏銷較緩，歷年賦額“必兩年後始能解清”，以此“緩款”抵海運之“急用”，“臨時必致有米無銀”，有誤起運。 後來的情況果然證實了吳煦的擔憂，同治末年，各屬漕項“積慣拖欠，任催不解”，江蘇只得“於道庫移挪籌墊，遂致庫款支絀”。 光緒五年（1879），兩江總督沈葆楨奏稱，江蘇海運運費“遞年不敷甚巨，全賴藩庫挪款墊用”。 可見，同治四年的海運經費籌措案未見實效，相關各款難以到位，仍賴藩、道庫之挪移。因此，裁革海運津貼在節流方面的效果，似不應做太高估計。

除海運津貼外，州縣另有各級陋規之負擔。同治二年三月，郭嵩燾詳稱：“至於改定漕章，尤在先除陋規。”州縣之漕糧盈餘，分潤者衆多，上則有道府等衙門、同城文武漕規，及其所薦幕友、經紀脩金，下則有索規紳衿需要打點。 郭氏指出，其所在糧道衙門舊規，“如臨倉、領斛各款，名目繁多，皆取給於漕糧”。他建議由糧道衙門先行禁絕，仿照此前湖北、江西舊案，將陋規“列款裁禁，以垂永久”。

但郭嵩燾不久即離任，其意見未被採納。曾國藩的態度，則直接影響了此事之操作。同治四年初，常州府知府高悌稟請革除知府陋規。曾國藩批覆：革除陋規，另籌公費，自爲善策，但難以推廣各屬，因經常之費不易籌措。他特別強調，不必將裁革陋規奏立定章。蓋一旦如此辦理，人皆視爲分內固有之款，不肖者勢必別求需索。此外，各屬通行的章程效果未必理想，不若因地制宜，靈活辦理，“酌立暫章”。 曾氏認爲，以明定章程的方式裁減陋規，並不能真正限制陋規。且一旦奏定通省一律之章程，也會對實際操作形成束縛。這來自於他對江西錢漕改章的反思。

同治四年五月，李鴻章奏明江蘇裁減錢漕浮收實數，稱向來州縣地丁銀解司之傾熔、火工等規費一律減半飭提，漕糧陋規亦大加刪減，以羨餘所入“勉敷辦公”爲準。 是年九月議裁革海運津貼，李鴻章又稱：“州縣向來徵漕一切陋規名目極爲繁瑣”，經“各屬覈實裁減，只期勉敷辦公之用”，裁減之數與海運津貼相埒，計銀70餘萬兩。 但該折並未開列陋規之款目，額數也表述得頗爲含糊。這與此前湖北、江西之明定章程、詳列款額，形成鮮明對照。當年十二月，趙烈文在友人處見《新漕刪減浮費章程》一本，內載江蘇州縣酌留每歲辦漕經費、日用、捐攤等必不可少之項，約銀3.5萬兩，此外則作爲浮費裁革。趙氏感慨：“已刪減者如是，未刪減者可知；可形諸筆墨者如是，不可形諸筆墨者可知，牽中如是，費多者可知。” 身爲曾國藩重要幕僚的趙烈文，也只能從友人處一窺章程，估算浮費之規模，可見裁革陋規之細節確未形諸公牘，僅有“勉敷辦公”這一大致標準。

至同治四年冬，海運津貼與錢漕陋規既革，浮收之源已除。同時，江蘇減賦業已定案，蘇州、常州等府也於是冬恢復漕糧徵解。十二月十八日，李鴻章奏明是年江蘇漕糧、地丁徵收情形，大體確立了錢漕新章。 其奏稱：

國家維正之供，例有定額。雖浮勒必應嚴禁，而例所不賅、事所必需之款，仍不能不酌留有餘，以資辦公。

錢漕正項雖有定額，嚴禁浮勒，然衡諸當時實情與向來慣例，辦公必需之款亦需酌留。所謂“例所不劾、事所必需之款”，大致有四類：

（1）漕糧以本色起解，質量有嚴格要求，然徵自民間之米“斷難一律幹潔”，必須適當挑揀。且漕糧“自開倉以至兌運，既需時日，即有折耗”，此外尚有“倉廒鋪墊、船隻剝運之費”。

（2）當日各屬倉廒未經修復者尚多，漕糧不得不兼徵折色。且戰前蘇漕“向辦折價”，因“零星小戶及離城窵遠之區，不能如期赴倉交米，是以變通折收，必須分派書差，隨帶冊串，赴鄉催繳”。如此辦理，書差下鄉之辛飯、盤費、油燭、紙張之需較多。且折價收齊之後，“時已交春，米價增昂”，採買米石有額外之賠墊。

（3）地丁、漕項錢糧，向有解省運費、傾熔、火工，以及印造兩忙冊籍、串票之費。

（4）攤捐之款（即來自各上級衙門的公務攤派），其他州縣辦公必不可缺之需。

概而言之，即爲本色、折色漕糧及地丁錢糧的徵收用款，及州縣的行政經費。由於當日財政結構的缺陷，上述必要之費既無法於正項內開支，州縣官之養廉銀、俸銀更是遠不敷用。因此，地方官取諸錢漕盈餘，“以公濟公”，成爲官民認可之慣例。因此而產生的額外加徵，通常不被簡單地視作浮收。

同治四年蘇屬議定的錢漕徵價，已包含以上費用。此外，李鴻章還參酌已經奏準的浙江、江西及安徽章程，議定徵價如下：漕糧本色每石酌加餘耗3鬥，折色每石年內收錢4500文，遲至年外完納，每石加至5000文；地丁錢糧每兩折錢2000文。儘管李鴻章並未解釋以上數目的由來，然據時人描述，該徵價系依據糙米、銀錢市價算得。漕糧本色徵價參酌浙江（每石加徵2鬥5升），定爲每石加徵餘耗3鬥。折色徵價亦據此計算，開徵時糙米市價約3500文/石，漕價加徵30%，定爲4500文/石。 地丁徵價則在1400文/兩的銀價基礎上加徵公費600文，定爲2000文/兩。 據李鴻章奏稱，以上徵價較江西、安徽、浙江三省章程“有絀無贏”，“較從前小戶完數，所減幾及一倍”。 但他特別註明：當年“米價較貴，銀價較賤”，該徵價“不能遽爲成例，應俟均平之時，酌中定值，勒石永遵”。

重定錢漕徵價的意義不僅在於減價，更在於均賦。徵價既定，“紳民一律遵完，不準再有大戶名目”。關於新章推行，江蘇督撫最擔心的是，如“大戶仍前包抗短欠”，則州縣漕務必需之費無從取資，非挪移正帑，即浮勒小戶，這正是嘉道以來之積習。自同治二年初議減浮，蘇屬官員便將大小戶問題視作漕務積弊之最甚者。在他們的表述中，漕糧改行海運後，旗丁需索之弊已除，大戶之包攬短欠便成爲浮收之源。此次重定徵價，大戶負擔有相應的提升，此前享有的短價、注荒等特殊利益勢必受損。因此，紳衿的阻擾謗毀將是最大的阻力。

故同治四年十二月請定新章時，李鴻章也奏請“明降諭旨，永禁大小戶名目，其包漕索規諸弊，一律從嚴禁革”，“如有大戶仍前抗欠以及任意短交，無論京外職官、舉貢生監，即當據實分別奏諮褫革勒追”。 同日，李鴻章另片奏稱，是年錢漕開徵後，長洲縣大戶、前署浙江孝豐知縣趙廷彩經再四催追，漕糧顆粒無完，地漕銀僅繳1/10，請先行革職，提案追究。 如此辦理，實因蘇屬大戶巨室衆多，“其力足以陵壓州縣，州縣不敢較也”，甚至督撫亦不無忌憚，故需明降諭旨，以作護符。

十二月十六日，同治帝有旨，嗣後江蘇開徵漕米、漕折，其大小戶名目、包漕索規諸弊永遠禁革。“如有京外職官、舉貢生監仍藉大戶爲名，與各州縣爲難，營私抗玩，即著該省督撫奏請褫革，從嚴懲辦”。各州縣務當“秉公徵收，亦不準於例定折價之外，稍有浮冒”，如“抑勒違則，從嚴參辦”。 中樞的關注點在於永禁大小戶名目，而是年“例定折價”已成爲新的徵收標準，錢漕新章就此議準。

然至同治四年末，錢漕新章仍只是暫章，新的徵價制度尚在形成之中。其中的關鍵問題是錢漕徵價（尤其是漕價）的調節。由於同治四年末的奏摺未對新章中的加徵部分做出解釋，時人不乏批評之聲。同治五年（1866），鎮洋紳士葉裕仁致書江蘇布政使王大經稱，是年漕價每石4500文，“以今米價計，幾倍收矣”。州縣因倉廒未建，“固已受改折之利，不復被以勒折之名，而公議浮收，尤屬坦然無忌”。他認爲，以4500文之價計之，州縣於正供、津貼之外，“所需一歲支銷，疑不須如此贏餘”。 葉氏敏銳地捕捉到新章的衝擊：漕糧折徵的合理化與法定徵價的提高，也注意到州縣盈餘之豐沛。馮桂芬也批評道，蘇省督撫州縣“可以倉廒未建爲辭，一概勒折”，折價遠高於當日米價。他認爲，理想的漕價方案是：漕糧以本色徵收，若徵折色，“則交本年時值一石之價”。此外，無論本折每石隨交公費500文。 同年，無錫紳士秦緗業也表達了相似的態度。他指出，本年米價不過2000余文，若仍照上年的4500文徵收，“則不啻倍而且過之矣”。聞本年折價減爲4200文/石，“外示體恤，實已倍收”。據他計算，州縣每石盈餘1300文—1400文，“所盈若此，尚得謂之不浮收乎”。因此，秦緗業建議，漕糧徵價當隨米價浮動，不可永以4500文爲準，否則米賤病民，米貴病官。他的變通方案是：漕糧每完米1石，外加1000文，以作津貼之費。如改折徵收，折價“仍照（米糧）時價合算，毋許稍有參差，而千錢之津貼如故”。如此無論本折，州縣均可獲每石1000文之津貼，“綽乎有餘矣”。

秦緗業、馮桂芬等人的意見是否影響到江蘇督撫的決策，筆者未見相關記載。但他們的方案（特別是秦氏之《折漕變通議》），確實與同治五年以降蘇屬的漕糧定價機制不謀而合。同治五年十二月，李鴻章奏請因時變通，酌定本年漕價。據稱，現屆新漕開徵，“從前倉廒被毀者，修復仍多未齊”，各廳州縣漕糧請仍照上屆成案，本折兼收，聽從民便。本年各屬秋成中稔，米價較上年平減，漕糧徵價“應即查照市價，酌量變通”：

擬請將今屆冬漕完折色者，每石收制錢三千二百文，加公費錢一千文，計較上年減收錢三百文。其完本色者，裁去應加餘耗三鬥，亦改交公費錢一千文。如遲至年外，仍無分本折，均加收錢五百文，以敷辦公之用。

是年漕價因米價下降，每石較上年覈減300文，定爲4200文，年外仍加收500文。隨着這一調整，江蘇開始確立新的定價方式：漕價=正項+公費（1000文/石）。以該年爲例，完折色者，漕價爲米價3200文+1000文=4200文；完本色者，每石之加徵亦由上年的餘耗3鬥改爲公費1000文。如與上年相較，同治五年的顯著變化在於明定公費。每石1000文成爲固定的加徵額數，由此確立了新的定價機制。1000文之數據同治四年米價（3500文/石），從餘耗3鬥折算而來。此後米價逐年遞減，1000文之公費卻保持不變，州縣之盈餘相當穩定。 除公費外，漕糧向例每石隨徵費腳錢52文，但該款通常不計入漕價內。

同治六年、七年（1867、1868），江蘇的漕糧徵價制度得到進一步完善。同治六年末，曾國藩、丁日昌明確了公費的地位。曾氏奏稱：隨漕公費“系抵辦漕一切要需”，若收不足額，勢必貽誤漕運。然刁頑之戶恐“恃符把持，意圖抗欠，其將漕米完納，以公費爲無關緊要，任意延欠”。自是年起，若糧戶只完漕糧正項、不納公費，即“比照抗糧之例，從嚴懲辦”。 可見，江蘇督撫擔心紳衿以加徵公費爲藉口，仍前抗欠短交。而經此確認，公費之地位已同於正項。同治七年，丁日昌又完善了米價的核定機制。按業戶完漕先後不一，期間米價起伏波動，是以漕價“不得不折中核定，期敷辦公而不致多取於民”。 其操作方式，是由布政使、糧道博訪米牙糶糴、業戶折租各價，酌中定數。

丁日昌（1823-1882）

同治六年、七年間，地丁徵價也首次隨銀價變動作出調整。同治四年，地丁銀每兩徵收2000文，其時銀價約爲1400文上下，故公費600文已足敷辦公。至同治六年，銀價大漲，每兩易錢1600余文，州縣公費遂形支絀。曾國藩奏稱，如至七年上忙開徵時，銀價仍昂，應請酌增徵價。 然該議爲戶部所駁，司農覆奏：“上下忙條銀每兩連公費收錢二千文，系屬奏定之案，本屆銀價雖稍有增昂，不得再議加增，致竭民力。”儘管同治四年奏案中聲明“銀米翔貴，與時變通”，然對比同期下調漕價，酌增地丁徵價顯然阻力較大。至同治七年上忙，丁日昌再請酌增，是年銀價持續增昂，每兩易錢1700文，州縣辦公愈形支絀，紛紛稟請酌加。丁氏認爲：“如照現在銀價，須加錢三百文，惟念民困未蘇，深恐力有未逮”，故“酌中定值”，請自本年上忙起，每石折徵2200文。嗣後徵價“總就市價爲低昂，使官民兩無虧累，始足以禁私加而免藉口”。他特別強調，蘇屬州縣徵收錢糧，其分設鄉櫃、紙張串票、易銀解省各環節，在在需費，悉於公費中支銷，並不取之於民。故公費“非歸州縣之羨餘，實禁浮收之樞紐”。 該奏終獲議準，同治七年上忙起，江蘇地丁徵價增至每兩2200文。

除因銀、米價變動之調整外，錢漕徵價也根據區域差異做了調適。在通省一律的徵價下，有兩地略有不同：一是丹徒，一是嘉定、寶山。丹徒爲蘇省著名苦缺，地丁徵價較低，民間每兩隻完1496文，向系徵不敷解。同治五年，李鴻章已指出，該縣未便照每兩2000文徵收，應於漕糧徵價內“通籌挹注”。 同治七年，該縣錢漕一併啓徵，地丁徵價過低的問題因此凸顯。經丁日昌奏準，自是年起，丹徒漕價於通省徵價外，“其隨交公費每石加收錢五百文”，共計1500文，以維持較低的地丁徵價慣例。

嘉定、寶山的特殊性在於，早在同治五年之前，兩縣便已實行了類似於同治新章的漕糧徵解與定價制度。嘉定自明前期以來，逐漸確立以棉業生產爲核心的社會經濟結構，其地產米較少，萬曆年間其漕糧已獲永折。 清初以來，嘉、寶二縣尚需起解白糧，向系民折官辦，即由官採辦米石，再向民折徵，每歲折價由官紳據當年市價會議覈定。 同治五年，蘇屬新章既定，嘉定職員廖壽豐遂於督察院呈請嘉、寶兩縣照通省漕價辦理，無須官紳會議。經戶部議準，定以每石折價4500文，年外加收500文。同治六年，知縣汪福安以通省漕價酌減，請另定嘉定、寶山折價。經撫、藩議準，兩縣漕糧民折官辦，年外開徵，與他屬年內開徵不同，應歷年另行奏請。是年，嘉定紳士王汝潤記：“聞今年以後，（白糧）京中頒價下來，以後不議。” 同治八年（1869）起，嘉、寶漕價較通省漕價酌加500文，年外加價定爲300文，較他屬少收200文，成爲相對固定的慣例。 除數額上略有差異外，嘉、寶兩縣確立了與各屬相同的定價邏輯。

至同治八年，蘇屬錢漕新章自草創試行，歷經四屆，遞有改進，徵收之際官民相安，卓有成效。是年，蘇屬初擬《徵收條漕永遠章程》。 同治九年（1870）冬，該章程勒石各州縣，公示官民共同遵守，這意味着新章已成爲永久章程。章程之內容包括：（1）漕糧每歲開徵前，藩司、糧道確訪民牙糶糴、業戶折租各價，酌中核定米價。除民折官辦之嘉定、寶山另行定價外，各州縣漕糧完折色者，每石按市價另加公費1000文，並照例隨徵費腳52文；完本色者，每米一石之外，隨徵公費、費腳1052文，其年外均加500文。漕糧本折兼收，聽從民便。（2）地丁銀每兩照市價折錢徵收外，另加公費600文。徵價隨銀價漲落，隨時增減，並將奏定徵價明示櫃前，業戶遵照完納。（3）業戶應完錢漕，除正供、公費、腳費外，別無應收銀米，如有多收顆粒分文，分別官參吏辦；倘業戶短繳抗玩，亦從嚴究辦。

同治中期，江蘇依據嘉道以來的錢漕折徵慣例，確立了每歲根據銀米市價覈定田賦徵價的彈性定價機制。其中政府的盈餘相對固定，市價增減由業戶負擔。其次，經奏明立案後，田賦的法定徵價得到顯著提升，其中公費之地位基本等同於正項，額數至少達到正項的30%（漕糧）、43%（地丁）。

二、同治、光緒年間錢漕徵價制度之實態

光宣之際，江蘇清理財政局在該省《財政說明書》中寫到，同治年間以來，江蘇地丁徵價“定章分忙奏報，以時價之漲落爲低昂”，漕糧則“本折兼納，聽從民便”，折價“以每屆漕米啓徵時之糙米市價爲準奏定”。 可見，同治中期確立之錢漕新章，實際已成爲晚清之“定製”。在當日以固定化爲基本原則的田賦運作中，此種定價機制顯得頗爲特別。王業鍵最早發現了該制度的獨特性，並對其基本特徵做了論述。 但在同光年間，江蘇的錢漕新章究竟如何運作，其實效又如何，這一問題尚待詳細解答。本節考察該時期江蘇錢漕徵價制度之實態，着重關注歷年錢漕徵價的調整、業戶的實際負擔及其差異，及漕糧改折徵解等問題。

（一）錢漕徵價及其變動

同治四年、五年間，江蘇奏準地丁銀依據1400文/兩之銀價，另加公費600文，每兩折收2000文，並聲明如遇銀價翔貴，因時變通。從此後的情形來看，是年銀價恰爲此後30餘年的最低點。就在同光之際的近10年（1866—1874）中，因進口銅價下跌，銀價顯著提升，漲幅達400—500文/兩。 由此，江蘇地丁徵價在同治後期經歷了兩次上調，相關情況見表1。

同治七年，銀價大昂，每兩易錢1700余文，丁日昌以州縣辦公支絀爲由，奏準七年上忙爲始，每兩按2200文徵收。此後銀價持續增昂，同治十年（1871）貴至每兩1800余文。是年，曾國藩奏稱，若仍照2200文徵收，“則所餘不足四百文，抵支各項公費，不敷甚巨”，奏準十一年上忙起，每兩按2400文徵收。 由表1可見，同治十年的銀價恰是此後30年的最高點，地丁徵價也相應達到此期最高點。上調徵價的訴求來自州縣官員，他們試圖向業戶轉嫁銀貴的壓力，以保證公費不因此縮減。中央政府也尊重江蘇地方官員的利益，准許三年之內兩次酌增徵價，業戶負擔則因此加重。然而，同樣面對銀貴之情形，同年浙江奏請按市價調整地丁徵價，卻未獲允准。

同光之交，江蘇州縣公費仍保持在每兩600文以上，而銀價則漸趨回落。光緒三年（1877），兩江總督沈葆楨奏稱，“近日省城市肆銀價驟減，較之以前相去懸殊”，如照前定徵價，“民間輸納未免受虧”。他奏準自光緒三年下忙起，錢糧每兩減收200文，按2200文徵收。同時，沈氏強調，“錢糧折價本應隨時長落”，請自下年爲始，每屆二、八月上、下忙期，由督撫督同布政使查明市價，據此覈准錢糧徵價，分別奏報一次。 由此，光緒四年（1878）起，江蘇巡撫根據上、下忙期銀價奏定地丁徵價，成爲該省定製。

此後近20年，江蘇地丁徵價始終維持在2200文，而銀價則持續下落，光緒十三年（1887）起尤爲明顯。緣19世紀八九十年代，受鑄幣滇銅短缺、國際銀價下跌的影響，各地普遍出現銀賤錢荒的情況。 銀價顯著下落，而州縣仍按光緒初年定價徵收，其盈餘遂有隱性之增加。清季江蘇諮議局議員蔣近垣便觀察到，同治四年定價時，“銀本不賤，官之贏餘亦不甚厚，迨光緒十年後，銀價漸落，官乃愈肥，民愈瘠矣”。 由表1確實可見，光緒十三年起，州縣公費維持在600文以上，光緒二十一年達到頂點（700文）。

在甲午戰前的30年間，蘇屬地丁徵價相對固定，僅少數年份進行了200文上下調整，其下調尤其遲緩。相較而言，漕糧折價的變動則要靈敏得多，可謂“一歲一稅率”，因“糙米市價歲有變遷”也。 據現存檔案可知，每歲十一月冬漕開徵之際，江蘇督撫循例奏請本年漕糧本折兼徵，並根據是年收成、米價，奏定漕糧徵價。從運作層面來看，始自同治四年的漕糧本折兼徵、每歲奏定折價已成爲新的徵價“制度”。但此種歷年奏請的辦理方式又意味着，在中樞看來，這仍然屬於慣例或成案的範疇，終究不同於經制。筆者據歷年督撫奏報之漕糧徵價與糙米市價，製爲表2。

與銀價的變動趨勢相反，同治四年戰爭剛剛結束，米價恰爲此後30餘年之頂點。隨着戰後的恢復，米價逐漸下落，光緒前中期穩定在每石2400文左右。至19世紀末，又有顯著提升。在歷年督撫奏定的漕糧折價中，儘管米價部分與糙米市價存在一定差異，但其上、下行的變動趨勢是相當吻合的。 尤其是在米價變動幅度較大的年份，如同治四年至七年、光緒三年、光緒二十二年至光緒二十六年，漕糧折價均有相對靈敏的調整。

這一彈性的定價機制，與當時田賦徵價的固定性原則相當不同，其確立與疆吏的個人因素直接相關。同治四年江蘇奏請新章之際，聲明當日米貴錢賤，“應俟均平之時，酌中定值，勒石永遵”。 戶部議覆也強調，該徵價應令“各屬永遠遵守，不準絲毫浮溢”。 “酌中定值”“永遠遵守”顯示，在最初的設計中，蘇屬章程與他省的固定徵價並無不同。此後同治五年、六年因米價平減大幅下調漕價，對於彈性徵價制度的確立至爲關鍵。

同治六年冬，米價爲2400文左右，較此前兩年減至800文以上。曾國藩提議覈減漕價，但應留有餘地，定爲每石3800文。他認爲：除米價外，每石至少再收公費1200文，“以爲州縣運費等款之用”。嗣後米賤之年，每石徵收3800文—3900文爲率，米貴之年亦收至4200文爲止，則小民輸將、州縣辦公均不爲累。若本年徵價覈減過多，將來米貴，再求加增，必不可得，漕務即無法辦理。在曾氏看來，漕價的變動應在300文—400文的範圍內，覈減尤應謹慎，不必緊跟米價。丁日昌則堅持將漕價定爲每石3400文，並要求開徵之初州縣每石另行優減200文。由表2可見，3400文即是米價（2400文）加公費（1000文）而得。是年漕價奏定爲每石3400文，較上年覈減800文，是表2統計的35年中幅度最大的一次下調。

在米價大幅下落的同治六年，丁日昌堅持將漕價做相應下調，延續了當年米價+定額公費的漕糧定價機制。 這意味着：總體而言，漕價趕得上同光年間通貨膨脹的步伐，或曰州縣的漕糧收入相對穩定。 然據表2，我們可以發現州縣漕糧收入在甲午前後實有明顯的變動。光緒二十年（1894）以前，盈餘普遍在800文左右，光緒初年甚至連續數年超過1000文。然至甲午以降，盈餘額數減幅明顯，其中光緒二十三年（1897）僅有368文，爲此期最低。據江南方誌所載，同光年間“谷鮮出境”，“米多價賤”，州縣漕價“與市價格外從寬”，採辦漕米“亦易措手”。光緒十五年（1889）後，“比歲荒歉”，米價漸漲。至甲午戰後，“海禁大開，米糧外溢”，以致“錢荒米貴，年甚一年”。然漕價之提升不及米價之上漲，故業戶多以折色完納，州縣買米起運，“須將隨收公費貼補，方敷購米之用”，盈餘自然所剩無幾。 如光緒二十四年（1898），蘇省漕價按每石3150文計算，而州縣採辦糙粳米，需銀4.1元—4.2元，合錢3700文—3800文，每石短絀600文—700文，須於公費內貼補。

甲午戰後，盈餘的縮減也發生在地丁錢糧領域。光緒二十二年、二十三年，江蘇等多省對同治年間議定的錢漕徵價進行了調整，覈減地丁徵價，提解錢漕盈餘。這一方面是由於錢價增昂，州縣盈餘因此加增。更重要的是，甲午戰後，清朝財政收支的平衡被鉅額的賠款、外債負擔打破，剔除中飽、提解歸公，成爲中樞重要的籌款思路。 在此背景下，光緒二十二年，江蘇巡撫趙舒翹奏稱，“因市廛現錢不敷週轉”，銀兩市價較上年減少。自光緒二十二年上忙起，江蘇地丁徵價奏準酌減200文，每兩徵收2000文。

更值得注意的現象，是錢漕盈餘的提解。光緒二十三年六月，戶部奏準各省查照此前一年江西成案，錢漕一律減徵提用，籌措四國借款。江蘇巡撫奎俊復奏，當時江蘇地丁徵價甫經減至每兩2000文，州縣每解司銀一兩連同補平、火耗，需錢1700余文，所餘公費僅200余文。漕糧的情況更爲嚴峻，光緒二十三年漕價定以每石2900文，然米價驟漲，州縣採辦每石需銀4.1元—4.2元以上，“即以隨收之公費全行貼補，尚屬不敷”。幸而是年漕糧奉旨改折30萬石，州縣負擔得以輕減。因此，以當時之錢漕徵價，州縣辦公、辦運維艱，不可再減。然爲度支計，請按各屬徵數多寡，酌量提解錢漕公費。自光緒二十四年起，上缺8縣每地丁1兩、漕糧1石各提銀5分，中缺11州縣各提4分，下缺10廳縣各提3分，計每歲提存10萬兩。

奎俊的復奏雖有“哭窮”之嫌，卻也道出19世紀末江蘇州縣的窘迫。一方面，隨着甲午戰後錢荒米貴趨勢的加劇，地丁、漕糧盈餘顯著縮減；另一方面，在財政危局之下，中央政府開始積極介入錢漕徵價的議定，覈減地丁徵價，限制錢漕徵價之提升。同時，中樞又以攤派方式強制提解州縣之錢漕盈餘，以爲籌款之策。自甲午以迄清末，在中央政府的財政壓迫下，江蘇州縣的錢漕盈餘被不斷侵蝕，用以償還外債、賠款，支應新政開支，逐漸成爲戶部控制下的額定財政。 這意味着，錢漕新章不再能爲地方政府提供必需的公務經費，失去了同治年間設制之本義。

（二）從大戶、小戶到租業、自業

同治五年起，錢漕新章既定，道鹹以前蘇屬漫無限制地擡價勒折之弊基本得到抑制，這是時人較爲一致的觀察。如同治八年，馮桂芬指出，嗣是以來，錢漕章程遵行不變，“州縣不聞賠累，閭閻同切歡呼”，“官民相安無事，爲兵燹以前數十年所未有”。 同光年間，徵收中新章的實效究竟如何？是否真正實現了減價均平之設想？

江蘇每歲奏定之漕價雖通省一律，然在實際徵收中，該徵價僅是基準，各屬仍可酌情變通。除年外加價，蘇省還擬定了限內優減之制：開倉後若干日內完漕，每石可優減200文，鼓勵業戶儘早完納。 儘管該制從未出現於奏章之上，但自同治後期起，已成爲蘇屬州縣之慣例。 如同治五年，江蘇奏定漕價4200文/石，鎮洋年內每石徵收3700文，約有500文之優減，年外每石4700文。 太倉徵收錢漕，則有更詳盡的分限減讓之制，頭限每洋銀1元，可按市價多折錢50文，二限30文，三限20文，以示獎勸。 無錫、金匱爲聚米之區，米價較他屬低廉，“向來徵漕由縣酌定期限，於公費內減收錢一二百文”。光緒三十年（1904）冬，漕價奏定後米價漸減，無錫、金匱兩縣以每石減讓公費400文徵收。 可見，各州縣可在通省漕價基礎上因地制宜地變通，其中年外加價與限內優減之製爲此提供了相當的空間。

儘管新章推行後，已罕有19世紀前半期肆行定價、浮收勒折之事。但徵價外的浮收並未絕跡，主要表現爲借貨幣折算舞弊，其中以短作洋價最爲常見。同光年間，蘇屬民間完納錢漕，通常以制錢，賦額多者需以洋銀，即以墨西哥銀元（“鷹洋/墨洋”）、西班牙銀元（“本洋”）完納。徵收之際，官吏將小民所完洋銀折算爲制錢時，普遍低於市價，稱“短價”。同治八年，丁日昌訪知：蘇屬州縣徵收錢漕，按市價折錢者“不過數處”，“其餘洋價均有短作”，每洋銀1元，短5文、10文、20文—30文不等。其尤甚者，如崑山本洋每元短至50文，新陽短至60文，兩縣墨洋甚至短至60文。 光緒十年（1884），江陰徵漕“捺低銀元錢價”，每元較釐局錢價短少70文—80文，該縣貢生具稟學政飭查。 光緒二十五年（1899），徐兆瑋觀察到，太倉徵收錢漕，墨洋1元市價折錢900文，櫃收只作860文—870文，此爲弊之甚者。 以上記載均屬極端之例，然以該期銀價計之，浮收程度仍在5%以下。可見，州縣徵收基本遵守新章，同時利用幣制缺陷獲取額外之盈餘。

同治新章的意義，一方面確立了相對固定而又不乏彈性的徵價，另一方面則指向錢漕負擔的均平。大小戶之弊是否得以釐清，是影響新章實效的關鍵。光緒二年，署名“愚移山人”者觀察到，同治年間改章後，蘇屬大小戶之弊仍不能免。大戶完糧，少者額賦之三四成，多者亦不過八九成，“視職之大小、人之強弱以定等差”。這與戰前“一以貴賤強弱定錢糧收數之多寡”，並無二致。常熟、昭文大戶，完漕“類皆不交公費”，或公費以本色折算。華亭、婁縣大戶地丁錢糧“並不以錢折納”，而以銀兩繳納，稍加一二成公費，謂之“紳戶銀”。雖錢漕折錢已成定製，但大戶仍有以本色或銀兩完納、短欠額賦之特權，“總之有勢力者，莫不以包抗爲能事”。更可注意的是，愚移山人觀察到：大戶“偶有完數稍多者，人鹹非笑之”。此語尤可玩味，足見當日風氣未因新章而改易，“積習相延，牢不可破”。

同光年間的諸多記載顯示，改定新章之後，大小戶之別並未徹底消失。同治五年，常熟小戶柯悟遲寫道：“自此條漕折色，在蘇省統歸一價，不分大小戶，然而吾常、昭終不能淨盡。”他觀察到，儘管徵價劃一，但徵納中大戶仍可短欠舞弊。如大戶名下有花名十戶，只完七八戶之糧即可，“其二、三戶仍可蒂欠”；小戶則要“戶戶清完，價無推敲”。同治六年，他又記：小戶自業之田，錢漕徵納“仍由經造經手，焉能盡如新例”？而大戶徵價較短，“尚可捺緩二三分，總是利弊”。 同年，曾國藩觀察到，改定新章後，“大戶如潘曾瑋、馮桂芬等，仍抗租不完”，故州縣不得不用盈餘以資彌補。 潘、馮兩氏均爲江蘇減賦的關鍵人物，其短欠漕糧影響了新章的效果。光緒初年，陶煦觀察到：青浦“納賦者無紳無民”，“一畝之田，一以糧一斗爲奇、銀一錢三分有奇爲準”。“元和則城與鄉、強與弱，已有所謂大小戶者”，大戶約十之三四。吳江則積弊較甚，“有十數頃之家而所完無幾者，有一二畝之家，而橫徵倍之者，凡禁革大小戶之上諭憲示，無復顧問”。 可見，即在蘇、松二府內，各縣情形也頗爲不同。吳江、震澤、常熟、昭文等縣紳衿包攬短欠之風亦較盛。

同治四年以降，蘇屬大小戶名目雖經禁革，紳民負擔不均之事實則依舊，不過改易名目，時人稱爲租業、自業。自業者，自耕農、自種小戶之謂；租業則指租佃地主、大戶。兩者因身份地位不同，以致完納方式及實際負擔亦不相同。自業者無法獲得易知由單，故不能自行上櫃完納，只能由經造包攬徵解。每屆漕糧開徵，總書將串票掣出，分發各圖書差（“經造”），由後者持串向自業各戶徵收。其漕糧需十分全完，或另有額外之負擔。如長洲、元和等縣，經造向自業小戶發派由單，“每畝索費錢二百文”。常熟、昭文自業戶完漕，“不以鬥石計，而以畝計，每畝較實徵定額浮收錢二百餘文，爲經造之盈餘”。據徐兆瑋估計，兩縣自業之漕不下2萬石，“此皆小康之家，怯懦畏事，甘受總書、經造之魚肉，甘於定額外加繳四五成”。

租業者能領易知由單，可按單輸米上倉，其漕糧無自業之浮勒，並可捏熟作荒，常年僅納賦額之四五成至六七成，“每視其人與官吏之交情爲差”，此外多包攬族戚、友朋錢漕。光緒二十五年年初，徐兆瑋將上年錢糧洋銀20元送交總書，又至縣倉上納漕糧150石，並代完友人漕糧10餘石，按七成完納。 可見，身爲租業的徐氏錢漕額數較巨，均系直接赴縣完納。他以七成代完友人之漕，則本人完納之折扣應會更低。是年，欽差剛毅赴蘇屬清賦，嚴厲打擊紳衿包攬短欠，租業之漕需完至額賦之八九成，可見平日短欠之巨。

在徐兆瑋看來，實現大小戶之均平，應先除掯單之弊：革除租業、自業名目，按戶發給易知由單，使各戶得以自行上櫃完納，不準糧差、經造包徵包繳。 顯然，這需要重建當日的徵收制度，革除書差包徵之制。時人對於大小戶之弊的癥結早有洞察：蘇松等地“縉紳巨族，冠蓋相望”，“州縣圖旦夕之安，惟恐得罪於巨室，因之心存隱忍，莫敢誰何”。“偶有強幹之員力圖整頓，卒爲紳衿、書役所中傷，或捏造謠言，或藉詞上控，務使不安其位而始快，後來者方引以爲戒，安肯再蹈覆轍。” 紳民負擔不均的問題，根植於江南之社會結構與社會風習，實難因一紙禁諭而徹底改觀。另一方面，改定新章後，雖無道鹹年間之肆行浮勒，但戰後未經墾複之荒田長期存在，地方官吏藉此捏報荒歉，徵多解少，虧空正項。故紳衿仍得持州縣之短長，分潤其錢漕盈餘，短欠包攬之風仍盛。雖經光緒二十五年剛毅清賦之整頓，但直至清末，蘇州之常熟、昭文，常州之無錫、金匱、宜興、荊溪等縣，此風仍未盡絕。

（三）漕糧的改折

如對比太平天國戰前，同治新章的最大變動，當屬漕糧准許徵收折色。按漕糧爲天庾正供，京倉爲根本之計，例應徵運本色。江南之漕不僅額數遠超他省，所產粳米，堅緻耐久，非他處之秈米、稷粟可比。故中樞對於江蘇漕米之額數、質量均有嚴格要求，例不改折，立法綦嚴。清代前期，漕糧折銀徵解有定製者大體有三類：永折、灰石改折（江浙兩省部分漕糧折解爲工部灰石之用）及民折官辦（部分不近水次或產米較少之州縣，如江蘇之嘉定、寶山）。至歉歲受災省區，亦有臨時之漕糧改折。 此外的改折，則爲例所嚴禁。

然而，至遲在18世紀後期，漕糧私徵折色已十分常見。從民的角度看，明清以來，隨着農業的商品化趨勢，江南的棉紡織業、蠶桑業發展迅速。至18世紀，松江、太倉、蘇州等地民間食用普遍依賴兩湖、安徽等省輸入米糧，完納錢漕則多依賴棉紡織業收入，並非全以地畝所產繳納。從州縣的角度看，漕糧例於十一、十二月開徵，次年春季至春夏之交始行交兌起運，其間長達數月。因此，江南的地方官部分徵收折色，或將所徵米石先行發賣，迨起運時，再“令牙行包辦”，均是常見的變通方式。 如19世紀中期，無錫、金匱二縣官吏每歲勒令米行採辦漕白糧數千石，可見當日漕糧徵解中的市場化程度。

更重要的是，乾嘉之際以降，江南的地方官普遍以漕糧盈餘解決額定經費的結構性匱乏。除本色浮收外，州縣官吏更以各種理由製造折徵的機會，每歲開倉收米之期常不過十日、半月，甚至三、五日即封廒折徵。緣當日之折徵實爲勒折，即強迫業戶按照高於市價的、以銀錢計算的折價完納漕糧，此爲州縣獲取漕羨的重要手段。嘉道以來，折徵成爲漕糧徵納的主要方式，小戶被迫以數倍糧價之折價完漕，頗爲時人詬病。以上諸種，均在例禁浮收勒折的背景下發生，足見19世紀前期田賦徵納之經制與實態間的巨大差異。

同治二年，江蘇漕糧之折徵始於松江、太倉。二屬地處海濱，本多植棉，產米較少，漕糧向多徵收折色。更重要的是，戰亂之後，各縣倉廒多已廢毀，無處存儲米石。因此，同治二年、三年，江蘇奏請漕糧本折兼徵，自然得以獲准。蓋因戶部將改徵折色視爲“一時權宜”，而非“經久之法”。然當李鴻章奏請太倉、鎮洋二州縣仿照嘉定、寶山之例，漕糧永改折色徵解，便遭戶部議駁。

江蘇漕糧海運——招商局上海金利源棧房碼頭（光緒初年）

同治四年起，漕糧徵收範圍擴展至蘇州、常州等府。各縣被毀倉廒未能一律復建，成爲循照前案辦理的首要理由。同光之際，江蘇督撫歷年奏請漕糧本折兼徵，均如此表述。如同治十二年（1873），李宗羲奏稱：茲屆漕糧開徵之際，“各該州縣倉廒被毀者，雖據陸續議稟興建，因地方元氣未復，籌款維艱，尚未能一律完備，惟有循照歷屆成案……本折兼收”。

核諸晚清民國江蘇方誌，督撫所言確屬實情。多部志書顯示：蘇松等府州縣倉廒普遍毀於咸豐十年太平軍攻佔蘇常之役，戰後部分州縣未再重建，漕糧盡數改徵折色。如吳江之總收官倉“亂廢未建，歷年漕米概科折色，分設城櫃及各鄉櫃，人盡稱便”。在光緒五年纂修的方誌中，作者仍強調：“然舊制不可沒，一時之權宜未可爲經常之法也。” 可見，作爲一時權宜的折徵，此時已取代本色徵納之經制。溧陽也是如此，漕倉毀後未建，自同治六年漕糧啓徵，“全徵折色”。

另有不少州縣於同治後期至光緒年間復建倉廒。如震澤克復後“漕收未有倉”，民之輸納皆以錢。經戰後歷任知縣捐廉籌款5000餘串，於同治十二年復建積穀倉，“凡屋若干楹”。重建碑文中強調了復建倉廒對於恢復本色舊制之意義：“國家維正之供，米也，非錢也；漕收之以錢，權也，非常也。當今百廢具舉之際，舊制尤不可不復。” 儘管如此，該記載仍顯示出，復建經費籌措之不易，倉廒規模也相對有限，這並非震澤之特例。同治六年、七年間，新陽知縣馮渭重建該縣漕倉，取資漕糧公費、養廉銀，未勒民出捐，因此獲得嘉獎，可見後者爲當日之常態。然重建之倉廒共計40間，遠小於該縣宣德、弘治（600餘間）及乾隆年間（250餘間）之規模。重建之後，漕倉也未能發揮原有的作用。緣同治四年以降，蘇松太漕額覈減1/3，且多徵折色，即本色米石亦“隨收隨兌”，無須倉儲。光緒年間，該倉“廢置不用，日形圮毀”，光緒三十二年（1906）賃作他用。 同治七年，江陰重建毀於兵燹的盈安倉，“建屋一百餘間”。該縣距上海較遠，漕糧多折徵後就近採買，故該倉“無米可貯，空無人居”，光緒十年改作縣丞、典史公署。 至光緒三十一年（1905），江蘇州縣倉廒“大都坍損滲漏，不堪儲米”，另有改建習藝所者。

類似記載頗爲不少，它們反映出：一方面，州縣倉廒多毀於太平天國之役，戰後元氣未復，百廢待興，修建並非易事。即使倉廒復建，規模也多不如前。這確實是同治四年以降漕糧準徵折色的客觀原因。另一方面，在此背景下，折色徵收逐漸成爲常例，州縣儲存米穀之需求大不如前。故重建之倉廒作用也相對有限，甚至有廢置圮毀者。可見，自同光之際，倉廒廢毀未建與漕糧改折徵收二者互爲因果，使得折色徵收成爲中樞認可之成案。江蘇督撫最後一次以“州縣被毀倉廒仍未能一律建復”爲由，奏請漕糧本折兼徵，時在光緒十六年（1890），此時距戰爭結束已26年。 次年，“循照歷屆成案”即爲奏請本折兼徵的理由，成案終成慣例。

儘管督撫的表述始終是漕糧本折兼徵，言下之意是本色仍屬經制，折色不過權宜變通。但在實踐層面，折色徵納已成爲同光年間的主流。同治九年，戶部抱怨，江蘇徵漕“州縣舍米而徵銀”，至起運時以銀易米，採辦委員“吝惜銀價，遲回觀望，只求糴米之減價”，以致漕糧受兌逾期。 據張之洞觀察，光緒年間蘇屬漕糧“固有全收本色、全收折色、本折兼收之異”。但全完本色者，只有蘇州府數縣，其餘州縣“收本色者，爲時不過旬餘，爲數不及一半，餘皆統收折色”。至於松江、常州、鎮江、太倉等府州，“雖有本折兼完之說，而完本者更不及一二成，且有向來全完折色者”。 如光緒年間，蘇州府常熟、昭文二縣每歲起運漕糧7萬餘石，“廒收不過二萬餘石，其五萬石皆以銀元改折”。 同期，常州府宜興、荊溪二縣每歲徵漕，開倉不過7日。光緒十五年（1889）以降，民間完漕，“必舍其所獲之谷，輾轉以完折色”，“開倉幾若具文，後竟廢置”。 在本折兼徵之州縣，業戶每歲依據“歲獲之豐斂”“米價之低昂”，決定以本色或折色完納。而州縣以縮短開倉期限、從嚴挑剔米色等手段，限制本色徵納之比例。總體而言，光宣之交，蘇屬漕糧本色、折色完納之比例約爲1∶9。

折徵既爲主流，漕務的運作方式也因之改變，州縣多不在本屬倉廒徵收漕糧，而是於上海周邊就近採買起運。太平天國戰後，江蘇、浙江二省恢復海運，漕糧由上海運至天津。此外，光緒十一年至二十一年間（1885—1895），出於海運安全及維持經制的考慮，江蘇又於每年所徵漕糧中撥出5萬—10萬石，與江北漕糧一併河運。自光緒十四年（1888）起，常州府無錫、金匱二縣成爲江蘇、浙江二省漕糧的主要採買地。 光緒中期起，無錫、金匱因鄰近產米區，又位於運河沿線，逐漸形成發達的米市，鄰省安徽及江北、江寧、鎮江、常州等地之米多彙集此地。每年農曆十月間，江蘇各州縣辦漕師爺紛赴無錫、金匱，與當地大糧行議定價格，簽訂合同，次年漕糧起運時，由糧行僱船運滬交清。 光宣之際，無錫米市最盛，該地米多價低，且米色齊一，易於充作漕糧解兌，江蘇州縣“羣向無錫訂購”。以致江蘇撫藩議定，每歲由無錫、金匱商會逐日報告當地十月、十一月米價，作爲議定江蘇漕糧徵價之標準。 當時，江蘇每年海運漕糧60萬石，其中約40萬石繫於無錫採辦。光緒三十三年（1907）起，無錫採辦之漕米改由新通車的滬寧鐵路車運到滬。 在改折徵收的背景下，江蘇州縣藉助新的糧食市場與交通方式，進行常態化的漕糧採辦，漕務運作的基本面貌因此大爲不同。

江蘇漕糧海運——招商局天津正棧碼頭（光緒初年）

更重要的變化是，至19世紀末漕糧的折徵推動了折解。甲午戰後，在國家財政支絀的背景下，南漕改折成爲重要的變法議題。議者認爲，將江蘇、浙江、江北歲漕140餘萬石改以銀兩解部，每歲可節省靡費數百萬兩，以濟財用之急需。海運與糧食貿易的發達，也使得以招商採買解決京師食米問題成爲可能之事。光緒二十一年至二十四年（1895—1899），張之洞、瑞洵等多次奏請江蘇漕糧仿照湖北等省成案，改以銀兩解部。 而江蘇光緒二十年、二十三年、二十六年漕糧均折銀30餘萬石，以充海防經費，並償還外債，也是漕糧支用層面前所未有的變化。 儘管如此，中樞出於慎重舊章、顧慮京師食米的考慮，仍令江蘇保持相當額數的本色漕米交倉。光緒二十七年（1901）起，各省一律停漕，改解銀兩，但江蘇每歲所徵漕糧，仍需海運米60萬石，其餘則解交折色，湊抵庚子賠款。

三、結論

既有的賦役制度史研究給人的大體印象是，自雍正朝耗羨歸公、攤丁入地之後，清朝的田賦制度便無大的變動。這部分是由於，在既有研究中，田賦制度基本是一個明清史問題，極少與1840年以降的晚清史、近代史相聯繫。然筆者認爲，咸豐、同治年間實爲清代田賦制度變革的重要階段。

本文以同治年間的江蘇爲例，指出該省之“減賦”“減浮”實有財政合理化的意義，可稱之爲“第二次耗羨歸公”。自同治二年試行於松江、太倉，至同治四年、五年間奏準立案，江蘇逐漸確立起一套區別於他省的彈性徵價制度：每年由藩司、糧道根據糙米、銀錢市價，酌定漕糧、地丁徵價，經督撫奏準後，通飭各州縣照此徵收。這意味着，確立於雍正年間、至遲在19世紀初已無法滿足實際需求的田賦定章，得到了合理的調整。漕糧准許本折兼收，每石折徵3200文—4500文；地丁錢糧每兩折徵2000文—2400文。這直接改變了漕糧徵收本色的定章，也以折的方式重新定義了每石、每兩的實際內涵，提高了漕糧、地丁銀的實徵稅率，可謂合理的“加賦”。錢漕徵價新章來自於19世紀前半期的徵納慣例，但改章之後，州縣官吏不再能借口經費不敷，任意擡價浮收，田賦的定價權重新集中到省級政府。而州縣可從新章中獲得穩定的公費（漕糧每石1000文、地丁每兩600文），除徵收費用外，多數用於本署及省內各上級衙門的行政經費。同時，通過裁革海運津貼、裁減陋規，州縣的額外負擔得到輕減。收支兩方面的合理化調整，在相當程度上消除了錢漕浮收的結構性成因。

上述的錢漕改章不只發生在江蘇。咸豐五年（1855）至同治七年（1868）間，在太平天國戰中及戰後，湖南、湖北、江西、山東、河南、安徽、浙江、廣東等多省督撫爲籌措軍餉、維持善後，先後推行以田賦爲中心的賦稅整理。改折漕糧（包括米糧），重訂漕糧、地丁徵價，併爲省以下州縣等各級政府設置公費，也是以上省份普遍經歷的改革進程。 繼雍正年間之後，清朝的田賦收支章程被再次重訂，新章也成爲此後至清末的田賦定章。在時人看來，鹹同年間由各省督撫主導、因時調整收支結構的合理化改革，與雍正年間耗羨歸公一脈相承。光宣之際，安徽清理財政局科員稱：“雍正二年已提火耗爲養廉，安省自同治初前江督曾國藩定章，又酌加十分之二三”，此因“地方進化，則經費日繁”。當日“各項新政，經費浩繁”，仍應“化私爲公、酌定附加”，此“與雍正時提耗作廉、同治初年定章辦公之意，固無違異”。 正是在此意義上，筆者稱鹹同年間的錢漕改章爲“第二次耗羨歸公”。

就同光年間的實效來看，江蘇州縣官吏大體遵照新章徵收錢漕。儘管藉助貨幣兌換的額外加徵長期存在，但程度相對較輕，罕有嘉道年間肆行定價、浮收勒折之事。當日最爲突出的問題，則是田賦負擔不均。儘管中樞、督撫一再嚴諭禁革大、小戶，但紳民兩歧之現象仍長期存續，不過改易名目而已。紳衿包攬短欠之弊未得清釐，以致同治新章在均賦這一點上難有成效。這是因爲，同治改章的意義，主要在於調整不合時宜的收支定章，對於書差包徵爲主的徵收結構及隨之而來的徵收積弊，則少有觸動。

如從田賦制度的運作看，江蘇的錢漕徵價尤其是漕糧的定價機制相當值得注意。同光年間，江蘇的漕糧徵價緊扣市場波動，一歲一稅率。這是由於，在新的徵價制度下，民間普遍以制錢、銀元折納漕糧，政府再於無錫、金匱及上海等地採買米石，海運至津。漕糧徵解已與上海、江南的糧食市場緊密聯繫在一起。筆者絕不否認，太平天國戰前，江蘇的漕務運作中從來就有市場因素的存在，但畢竟彼時漕糧徵收本色纔是唯一合法的形式。而同治以降漕糧改折的奏準、彈性定價制度的確立，確實是從制度層面對漕務運作中市場化趨勢的確認與推進。 在當日以固定化爲基本原則的田賦定價機制、以不計成本爲主要邏輯的漕務運作中，這是一個關鍵性的變革。

在制度演進的脈絡之外，我們尤應注意：在清季財政狀況惡化的背景下，中央政府過度集中財權，直接影響了錢漕新章的運作。甲午戰後，清朝的財政收支平衡被打破。財政危局之下，中央政府開始介入田賦定價與盈餘分配，一方面覈減或限制錢漕徵價的提升；更重要的是，中樞一再以強制攤派的方式，提解州縣的錢漕盈餘，以爲籌款之策。自甲午以迄清末，在中央的財政壓迫與銀價騰貴的雙重作用下，江蘇的錢漕盈餘被不斷侵蝕，用以外債、賠款及新政開支，不再能爲州縣政府提供必需的公務經費。 清季不斷加劇的財政壓力，終於導致中央與地方（省、州縣）在田賦分配中徹底失衡，州縣財政面臨崩潰之境地，錢漕新章也因此失去設制之本意。這一現象，有助於我們更全面地理解清季中央與省、州縣之間的財政關係，而不僅僅以“督撫專權”“內輕外重”一概論之。

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