經歷四十年的改革開放，現行土地制度與四十年前相比，當然有很大進步。但是，與中國向現代化強國轉變的要求相比，現行土地制度還要改革。改革的羈絆，一是思想不解放，認識有偏差；二是利益剛性強，破解力度弱；但歸根結底是思想不解放。利益剛性說到底是認識水平不夠。如果能認識到深化改革會帶來一個多贏的結果，利益守護的方略就有可能調整，暫時的利益剛性就有可能打破。本文大題小做，擇其要者談幾點看法。

奉常識爲改革圭臬

工業文明時代產生了關於土地的新認識，但我們的很多認識還停留在農業文明時代。這裏梳理幾條對我們的改革有關的若干認識。

（1）土地的意義因經濟時代而不同。在傳統農業社會，土地是家庭和民族的核心生存條件。人類進入工業社會，土地的相對地位下降了，相關的一系列制度安排也發生了變化。人類甚至告別了人口遷移必然伴隨戰爭的時代。在這個過程中，大部分農民會告別農業，不需要顧及農民有一天因城市生活不下去回到農村而留一塊地給他們。逆向去農村的主要是投資者和農村生活的偏好者。整體上，一直要到留於農村足夠少的農民的生活水平與城市水平差不多時，轉移速度纔會慢下來。這時候，因一系列條件改善，特別是因爲小城市的合理佈局，農民會與城市居民共享一些城市的公共服務。

（2）農業領域科技投入的邊際產出遠大於土地的邊際產出。耕地資源與耕地的播種面積是兩個不同概念。前者可以不增加，後者依賴土地制度的變化和科技進步，可以有所增加。同等面積的播種，依賴科技進步，產量也可以增加。我國農產品大幅度增加主要是依靠科技進步，而農業主產區的耕地資源是減少的，人力投入也是減少的。所謂我國“人多地少”的判斷很不嚴謹。土地資源數量恆定，但農民的數量可以變化。

（3）在政策用語難以嚴謹的情況下，土地的使用權概念比所有權概念更重要。關於地權的法律用語在全世界都是雲裏霧裏的狀況，在實踐意義上真正重要的是土地使用權。制度安排中土地使用權益保障程度越高，土地要素利用效率也越高。所有權概念已經近乎精神安慰劑。在一些法制比較成熟的國家，一方面政府的土地用途管制五花八門，另一方面私人土地又大量用於公益目的，所有權概念已經失去經典意義，但沒有人想着要修正所有權概念，因爲土地實際使用權更重要。

（4）扭曲土地價格必然帶來效率損失。筆者在某地調研，學到商業界的一個詞，“勾地”，意思是一些投資者借地方政府招商引資的熱情，獅子大張口低價乃至零地價索要土地。全國的各類開發區都有這種情形。後果是我國城市建設用地的經濟密度顯著低於歐美和東亞工業化國家。相反，因爲集體建設用地的使用更多依賴市場關係，集體經濟工業園的的經濟密度往往超過國家開發區。

（5）土地制度影響居住形態，而居住形態影響社會穩定。當人們居住過密，特別是居住在高層建築時，容易產生負面心理，人際關係惡化，創造力降低。這種居住形態之下，實際上已經不存在“熟人社會”要素，道德對社會關係的調節作用顯著降低。這種“高密度人口心態”會加深彼此戒備，妨礙信任關係建立，提高社會緊張度，不利於政府化解偶發因素誘導的社會衝突。我國土地規劃管理的一系列內容均無視這一知識進步，帶來大量潛在問題。在我國城市房地產開發小區的尺度上，每平方公里的人口密度動輒數萬人，甚至突破10萬人也不鮮見。此種情形令人心憂。

“三項改革”應有更大突破

中國農村改革是從基層幹部和農民羣衆自發行動開始的。土地承包到戶的好處連不識字的農民也知道。改正錯誤，迴歸常識，被我們稱作改革。目前正在試驗的關於土地制度的一些改革內容，其實不用試。這裏扼要講講理由。

徵地制度改革應擴大市場的決定性作用

徵地制度改革是試點項目之一，其目標本來就清楚，不需要試驗。這方面改革的難點並不是程序和失地農民的保障問題，甚至也不是公益性徵地範圍如何確定的問題。價格如何形成纔是關鍵。判斷一塊地的使用是不是具有公益性，是一個世界性的難題。給出什麼樣的定義都免不了爭議。就是美國聯邦最高法院在這方面也有過非常勉強的判決。土地交易要公正合理，首先要有一個市場，然後無論什麼理由，也不論哪一個級別的市場，只要政府出手買地，就必須支付市場可以接受的價格。在發達國家看到，因爲堅守這個態度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那麼重要了。其實我國也有這方面的經驗。我國一些經濟發達地區已經多年沒有按照政府單方面標準確定價格徵地了，實際上是按不同地方農民能大體接受的價格徵地。如果再能有配套改革使土地市場有更好發育，也不用擔心土地溢價預期引起的麻煩。有人還擔心市場價徵地有“釘子戶”和建設成本增大等問題，其實這些也算不上太大問題，這裏暫不討論。

農村經營性建設用地入市改革應增加力度

三項改革試驗的另一項，是所謂農村經營性建設用地“入市”改革。其實這項試驗的必要性也不是很大，因爲基本經驗是清楚的，一些爭論永遠不會消除。公共事務決策應“大道理管小道理”。不存在人人贊成的改革方案。

經濟發達地區的所謂經營性建設用地早已入市，都幾十年了。現在必須把“原罪”概念扔到一邊，承認人家的平等地位，停止確權歧視和規劃歧視，同時也應要求村集體承擔應有的責任。

經濟不發達地區沒有趕上“好時候”，政策一刀切下來，東部發達農村地區丟了“尾巴”，中西部欠發達農村地區丟了“腦袋”。這個國情不容易改變，但後者有了新情況。它們那裏出現了大量空閒的宅基地。能不能把空閒宅基地視作經營性建設用地？進一步看，空閒宅基地其實與其他宅基地的界限很模糊。那麼，能不能把經過土地整理以後多出來的宅基地視作經營性宅基地？更進一步，能不能把全部村莊佔地看做經營性建設用地？鄉村經營性建設用地能不能有條件地搞商品房開發？在試點地區，打開腦洞、突破限制的需求很迫切。

這項改革真正面對的難題是中央肯不肯下放土地規劃管理權限，下放到哪一級比較合理？北京大興區提供了可資借鑑的經驗。區級政府做適當協調，鎮級政府統籌各村莊的土地用途，在利益分配上把握好村級平衡，可以解決公共服務設施建設難題。

宅基地制度改革要瞄準城鄉統一住房制度的建立

三項改革試驗中的農村宅基地制度改革，很難“獨善其身”。從2018年開始，中央將改革初期分置的三個方面打通部署，的確是十分必要的。但這樣一來，改革就越顯得要觸及土地制度的深層次問題。

我國農戶在一戶一宅的前提下近乎免費獲得宅基地，世所罕見。也許有朋友會問，宅基地本來是農民的，爲什麼不能在農民需要時給回農民？這是一種缺乏對社會演化認識所產生的見解。農村土地“是誰的”，在短期內有很大的人爲因素，而“本來應怎樣”的確定，需要通過對土地制度演化的審視來判定；判定的標準只能是土地制度的公正性標準，是效率與平等的統一。

現有農村宅基地制度改革試點沒有瞄準城鄉統一住房制度建立，糾結於超佔交錢等細枝末節。改革做得比較好的江西餘江縣，其經驗在別的地方也得到證實，如果還要再深入，應該做好這樣幾件事：

第一，“老人老辦法，新人新辦法”，對小於一定年齡的村民應停止實行增量的一戶一宅政策。在鄉村人口大量轉移的前提下，加上繼承因素，實施這個政策沒有難度。其中涉及補償問題，會有辦法解決。廣東佛山就有自己的辦法。

第二，國家應該劃分出農業保護區，將其中的村莊也包括在內。有了這項配套改革，正在進行的試驗區改革就比較好辦。保護區內的村莊佔地不論什麼類別，均不應入市交易，即宅基地不可交易；而保護區外的所有村莊佔地，在配套改革的前提下，都應允許入市交易，農民住房也不例外。這種差異性政策產生的補償問題，可以通過 “增減掛鉤”等政策解決。

第三，農村宅基地制度最終要與城市住房制度銜接，建立城鄉統一的住房制度。但在專業農戶居民點上，可以鼓勵生產設施與住房的一體性建設，並採用優惠的稅收政策。

深化土地制度改革才能降低風險

只有深化土地制度改革纔有利於化解中長期風險。

不要誤解中國國情和中國傳統。中國歷史上的農業區往往實行混合的土地佔有、使用制度，不是單純的私有或共有制度。西歐歷史上的農業區所實行的莊園制，倒是頗爲類似集體土地佔有制度，因爲農業生產者沒有自由退出莊園的權利。近代之前，中國發展不比西歐差。這是認識國情的大前提。

當前農業競爭力低下是中國中長期發展的重大風險。我國不是絕對地缺少耕地，而是農業生產成本顯著高於世界主要農產品出口國，使得大量土地不能有效播種經營。這不僅產生了農產品市場波動風險，還導致巨大財政壓力。通過土地使用權（承包權）永久化和市場化改革，可以極大降低土地連片整理的成本，提高我國農業的有效播種面積，使我國農業競爭力大幅度提升。這項改革如果能推進，我國有希望成爲農產品淨出口國。

如果能大幅度提高城市建成區居民住宅區用地的比重，發展容積率1以下的住宅區，擴大獨棟和聯排住宅，使城市中產階級擁有真正可世代繼承和維護的房產，將有利於社會穩定。滿足這個要求與“人多地少”毫無關係。如果有條件地使“小產權房”合法化，增加有利於社會友好心理生成的居住形態類別，將使這個問題更容易得到解決。此外，清理過時的城市土地規劃標準，發展多樣性、混合型的工作生活區，也是一個辦法。這些變革會籌集到巨大政府收入，可以彌補“土地財政”失靈產生的政府負債風險。

土地規劃管理制度也有利於降低消費需求不足產生的經濟停滯風險。居住形態改善以後，住房消費會顯著增加，

深化土地制度改革還可以降低環境風險。通過土地制度改革激勵農場主連片整理土地，有利於實現農業規模化經營，改善循環農業發展條件。改革會帶來有效農業播種面積增加，減少農業用地開發需求，有利於擴大生態用地面積。

□黨國英（社科院農業農村所研究員）