北京吳少博律師事務所最近剛辦完一起企業關停的訴訟，當事企業是木材加工企業，經營場所位於陝西省。當事企業法定代表人、出資人李先生在涉案地塊經營木材加工個體工商戶多年。2014年起，市政府大力倡導“個轉企”，對工作突出的區縣給予獎勵，“個轉企”也成爲各級政府政務考覈的重要指標。

2016年，爲響應區委區政府的政策，李先生在原經營場址註冊成立當事企業，並辦理《木材經營加工許可證》。在經營過程中，還配合政府部門實施一系列改良措施，包括建立光伏發電站、拆除傳統鍋爐、安裝生物質新能源鍋爐等。

2018年7月，市政府下屬管委會對當事企業作出《關於認定“散亂污”企業的告知書》，稱根據《管委會“鐵腕治霾·保衛藍天”三年行動方案（2018-2020）》及《管委會2018年“鐵腕治霾·保衛藍天”“1+2+14”組合方案（辦法）》精神，認定當事企業屬於“散亂污”企業，要求當事企業於10日內自行取締，否則，管委會將聯合其他部門取締。年8月，當事企業主要機器設備被暴力拆卸搬離，其餘設備及經營場所也被查封。

當事企業委託本所後，本所迅速介入調查案情、蒐集證據，並深入分析案情，迅速對涉案《告知書》、強制拆除行爲及查封行爲提起訴訟。本文主要分析以下問題：

一、涉案《告知書》、強制拆除、搬遷行爲及查封行爲應當如何定性？

涉案《告知書》屬於行政處罰。首先，該《告知書》對當事企業作出否定性評價，並設定義務。當事企業系合法企業，依法辦理相關證照經營多年，並積極改進生產設施。涉案《告知書》稱經管委會認定，當事企業系“散亂污”企業，是對當事企業作出否定性評價，並據此爲當事企業設定自行取締的義務，符合行政處罰特徵。其次，涉案《告知書》已經由管委會送達當事企業，發生外部效力。再次，管委會作出涉案《告知書》後實際實施了一系列行政強制行爲，已經對當事企業權利造成實際影響。

查封行爲與強制拆除、搬遷行爲屬於典型的行政強制行爲。《行政強制法》第二十二條至二十八條對查封、扣押作出單獨規定，從法律上確立了其屬於獨立行政行爲，行政機關違法實施查封、扣押的，行政相對人可依法提起訴訟。具體到本案，管委會先是對當事企業經營場所中部分機器設備進行強制拆除並搬離，使之脫離當事企業控制，後又對剩餘機器設備及當事企業經營場所張貼封條進行查封，該等行爲屬於《行政強制法》中的查封及扣押行爲，具有可訴性。

二、管委會所稱的“散亂污“整治文件能否直接作爲其執法依據？

首先，從審判實務看，管委會所依據的各類“散亂污”整治文件，均爲各級政府發佈的通知、方案等規範性文件及管委會自身據此作出的相關規定，根據《最高人民法院關於印發的通知》（法[2004]第96號）的規定，該等文件不屬於正式的法律淵源，不具有普遍約束力。

其次，從效力位階看，該等文件效力遠低於法律法規，根據《行政處罰法》、《行政強制法》的規定，法律、法規以外的規範性文件均不得設立行政處罰和行政強制，故“散亂污”整治不是法定的行政處罰、行政強制等以外的處罰、強制形式，而是政府工作中的一個概念，是對處罰、強制的泛指。

再次，從文件內容上看，該等文件僅規定原則性問題，如工作目標、時限等，而未對實施程序作出規定。故管委會在具體實施時，仍應當適用效力更高的《行政處罰法》、《行政強制法》等法律法規的規定，依法定程序執法。

綜上，“散亂污”整治文件不得作爲管委會執法的直接依據。

三、管委會實施涉案行政行爲應當履行哪些程序？

根據《行政處罰法》的規定，管委會認定當事企業屬於“散亂污”企業，應當履行全面調查取證，告知當事企業陳述申辯權利，充分聽取當事企業意見，告知當事企業複議及訴訟權利，製作並依法送達決定文書等程序。

根據《行政強制法》的規定，管委會實施查封行爲與強制拆除、搬遷行爲應當履行當場告知事實理由、聽取當事人的陳述和申辯、製作現場筆錄、製作查封決定書及查封物品清單、告知當事人救濟權利及行使權利的期限等程序。

“散亂污”整治也是目前全國企業關停運動中政府慣用的手段，但任何執法手段都不能脫離法律的約束，否則必然會構成違法行政，產生法律責任。

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