山東一企業改制後工商拒辦執照當事人索賠七千餘萬

摘要：沂水縣法院認爲，河東區工商局要求酒精廠辦理《危險化學品生產許可證》後辦理營業執照的意見，是針對新設立的危險化學產品生產企業進行的，由於原告企業屬於改制企業，改制後的企業仍然使用原企業名稱，生產原產品酒精，企業負責人亦未變更，只是企業所有制發生了變化。然而，馬春亮提交完酒精廠改制材料後，臨沂河東區工商局將酒精廠註銷，卻不爲改制後的企業辦理營業執照。

（原標題：山東一改制企業之死：工商違法拒發執照，當事人索賠七千餘萬）

打行政賠償官司期間，57歲的馬春亮突發腦溢血死亡。他至死都沒有搞清楚，爲什麼區工商局不給他的改制企業頒發營業執照。

曾經的酒精廠廠址，如今蘆葦叢生，一片狼藉，馬春濤（馬春亮弟弟）感慨萬千。本文圖片均爲澎湃新聞記者王選輝攝

馬春亮是山東省臨沂市芝麻墩鎮人，上世紀80年代起從部隊退伍回來後開始創業，陸續創辦了幾家個體企業。當時，當地鎮政府領導找到他，讓他成立一個集體所有制企業。1995年，芝麻墩鎮福利酒精廠應運而生，馬春亮任廠長。

之後的幾年裏，酒精廠成了納稅大戶，馬春亮也因此當選區人大代表，被招聘爲分管科技的副鎮長，並獲得臨沂市優秀共產黨員等榮譽稱號。

2002年，隨着國家政策調整，大量集體企業按要求改製爲私營企業，改制後債務債權由個人承擔。然而，馬春亮提交完酒精廠改制材料後，臨沂河東區工商局將酒精廠註銷，卻不爲改制後的企業辦理營業執照。理由是，未提交“危險化學品生產許可證”。

一時間，這家擁有着上百名員工的改制企業成了“黑戶”，停產、停工，投入數千萬元的機器腐蝕、生鏽。此前每年納稅數百萬的企業，調頭走向死亡。

2005年，多次申請營業執照未果的馬春亮提起訴訟，將河東區工商局告上法院。歷經河東區法院、臨沂市中院、山東省高院、最高人民法院審理後，法院最終認定：河東區工商局不予辦理營業執照行爲違法。

“取得危險化學品生產許可證是危險化學品生產企業開工生產的前提條件，而非頒發營業執照的前置程序。”最高法在裁定書中明確。

歷經8年的訴訟，因資不抵債，酒精廠已經破產，各項資產被低價拍賣。馬春亮又提起行政賠償訴訟，提出7176萬元行政賠償申請。2017年6月22日，馬春亮突發腦溢血死亡。5個月後，沂水縣法院作出判決，要求河東區市場監督管理局（河東區工商局經機構改革後已撤銷）賠償酒精廠停產停業期間損失1165萬餘元。

雙方均不服上訴後，案件被髮回重審。沂水縣重審一審將河東區市場監督管理局賠償數額改認定爲259萬元。由於對於賠償數額的看法不一，雙方均再次提起上訴。

“不應該啊，真不應該。”近日，談到馬春亮的遭遇，區工商局一名退休幹部緊緊握着馬春亮弟弟馬春濤的雙手，眼中含淚。在他看來，工商局和企業走的最近，本該是提供幫助的單位，沒想到會走到這一步。

1998年，河東區酒精廠廠長馬春亮當選河東區第15屆區人大代表，2003年再次當選。

青年企業家和明星集體企業

芝麻墩鎮（後改爲芝麻墩街道）位於臨沂河東區，地處平原，西鄰沂河，境內有李公河，國道205、327線縱橫經過，臨沂機場坐落在鎮北，交通便利、企業林立。

馬春亮1960年出生在芝麻墩鎮（原爲芝麻墩鄉）王橋村。上世紀80年代初，從部隊退伍的馬春亮進入捲菸廠成了一名工人。改革開放帶來了全國性的創業浪潮，影響到了年輕氣盛的馬春亮，隨後他辭職創業，先後在村裏創辦蠟燭廠、水泥廠、加油站、爐具廠。

由於經營得當，馬春亮很快成了村裏的第一個“萬元戶”“十萬元戶”。他兄妹5人，除了大哥在街道辦工作外，其他人都跟隨他進入創業團隊中。

在四弟馬春濤的眼裏，二哥馬春亮是很有生意頭腦的人。“最早好多村鎮沒通上電，他就想到要做蠟燭廠，蠟燭大賣；隨着各村通電普及，他立馬就轉向做水泥。”馬春濤說，當時的水泥廠不多，各地都在搞基礎建設，水泥廠建起來後供不應求，甚至一度銷往江浙滬地區。

企業做大做強，解決不少就業崗位的同時，也給當地政府帶來了大量稅收。1985年4月，年僅25歲的馬春亮當選臨沂市政協委員。

芝麻墩鎮原黨委書記相西鈞也關注到了這個年輕小夥兒。“優秀、踏實、能幹。”相西鈞向澎湃新聞回憶道。

上世紀90年代初，全國各地掀起了創辦鄉鎮集體企業的熱潮，芝麻墩鎮成爲其中的佼佼者。相西鈞介紹，芝麻墩鎮的集體企業在山東省的發展中排名靠前，支持力度也很大，轄區內多家鎮辦企業都經營得很不錯。

1994年，芝麻墩鎮領導找到馬春亮，希望他牽頭成立一家鎮辦集體企業，馬春亮答應了。經過一系列的考察後，雙方決定成立一家酒精廠。“當時考慮到，河東區還沒有一家酒精廠，辦酒精廠利潤大、納稅高。”相西鈞說。

河東區福利酒精廠由此成立。1998年，酒精廠再次革新設備，投入上千萬，將年產量從1萬噸提升到3萬噸。相西鈞回憶，酒精廠那時每年差不多有兩三百萬的納稅額。考慮到馬春亮給鄉鎮做出的貢獻，1998年經報區委組織部批准，鎮裏招聘馬春亮爲芝麻墩鎮科技副鎮長。同一年，馬春亮當選第15屆河東區人大代表。副廠長馬春濤也在同年被選爲第十一屆河東區政協委員，之後連任兩屆政協委員。

1999年黨的十五屆四中全會之後，全國各地鄉鎮集體企業陸續開始進行產權制度改革。多篇鄉鎮集體企業的研究論文顯示，到2002年，全國範圍內90%以上的鄉鎮企業實現了改制，陸續摘掉了“集體經濟”的帽子。

2001年起，河東區福利酒精廠啓動了集體企業轉向私營企業的改制。誰也沒想到，這場產權變更成爲酒精廠盛極而衰，最終走向死亡的轉折點。

改制風波：工商局拒辦營業執照

經芝麻墩鎮與馬春亮協商， 2001年12月26日，河東區福利酒精廠整體出售給馬春亮，由集體企業改製爲私營企業。之後企業的債權債務等均由馬春亮承擔。

2002年1月16日，馬春亮將改制的材料提交給河東區工商局，申請註銷原集體企業。“當時我們還同時提交了個人獨資企業的設立登記申請。”馬春濤說。

年近七旬、已退休多年的河東區工商局企業科原科長殷樹亭向澎湃新聞介紹，在2002年以前，企業的註銷及登記註冊均是在企業科進行，在他經辦過程中，有數十家集體企業順利完成改制的註銷和重新登記，“從來沒卡過誰”。

殷樹亭還記得，河東區福利酒精廠提交的企業改制材料都是齊全的，“從以往經驗來看，改制材料齊全的，一般在一兩週內完成註銷和重新登記，最長時間不超過一個月。”

但在2002年期間，工商局內部成立了註冊局，企業登記、申請頒發營業執照的職能就轉到了註冊局。

經機構改革河東區工商局已被撤銷，職能轉入河東區市場監督管理局。

2002年4月27日，河東區福利酒精廠完成企業註銷。然而，之後工商局並未爲改制後的企業辦理營業執照。

“職能轉過去後，對於之後的情況，我就不瞭解，他們也沒再找我問過這個事情。”殷樹亭說，自己再次聽到酒精廠的消息是在幾年後，馬春亮已經把工商局告上了法院。他和同事聊天中才知道，工商局沒有給改制後的酒精廠辦理營業執照。

河東區工商局拒絕辦理的理由是，改制後的河東區酒精廠爲新設立的企業，根據當年3月15日剛施行的《危險化學品安全管理條例》第五條第七項：“工商行政管理部門依據有關部門的批准、許可文件，核發危險化學品生產、經營、儲存、運輸單位營業執照，並監督管理危險化學品市場經營行爲。”第十二條規定“依法設立的危險化學品生產企業，必須向國務院質檢部門申請領取危險化學品生產許可證；未取得危險化學品生產許可證的，不得開工生產。”

依據上述條款，河東區工商局認爲，馬春亮未辦理《危險化學品生產許可證》，不能爲其辦理營業執照。溝通未果，馬春亮找到河東區安監局，安監局則表示，之前已建好的企業，搞安全評估就好；如果是新建企業則要先有營業執照，才能作爲一個企業主體來申請領取《危險化學品生產許可證》。

“這是一個‘先有雞還是先有蛋’的問題，我們首先得是個企業，才能去申請辦理這些證件，營業執照都不發給我們，怎麼去申請這些證件？”馬春濤很是無奈。

此外馬春濤認爲，改制企業並非新設立企業，按照國家工商局的有關規定，集體企業註銷的同時，當地工商部門就應該辦理個人獨資企業的登記，保證集體企業改製爲私營企業經營的連續性。

市安監局評估通過，區工商局仍拒絕辦證

爲了及時辦理營業執照，馬春濤表示自己曾多次找過時任河東區工商局局長劉西冰、分管副局長趙永良和註冊局局長李保華，多次被拒絕。

馬春亮、馬春濤兄弟向芝麻墩鎮政府領導、區人大、區安監局求助，相關部門也先後向區工商局反映，但營業執照仍未辦理下來。此前發展良好的酒精廠，成了“無證黑戶”，處於岌岌可危的狀態。

司法材料顯示，河東區安監局2002年7月13日和同年12月19日兩次給河東區工商局出具證明：“河東區福利酒精廠於1995年建廠，現由集體企業改製爲私營企業，該企業按國務院《危險化學品安全管理條例》的規定不屬於新建企業，請貴局根據企業實際情況，辦理相關手續。”

“不理解，退一萬步說，哪怕酒精廠因生產發生爆炸了，也是我們安監局承擔責任，和工商局也沒關係，爲什麼就不給辦證呢？”曾經參與過協調的河東區安監局一退休幹部表示。

馬春濤說，酒精的原材料是木薯，都是從越南、緬甸一帶進口，經日照港和嵐山港運往臨沂，每個程序都要有清楚的購貨合同，如果沒有營業執照，在法律上沒有主體，簽訂的合同出了問題，就涉嫌詐騙犯罪。

“另外，酒精屬於化學品，如果無證經營、中途出現生產事故，同樣也涉及犯罪。”馬春濤說，自從原有的營業執照被註銷後，酒精廠停工停產、不敢經營。投入上千萬的機器不再運轉，只留一些親戚看場子。

2003年8月6日，臨沂市工商局和安監局聯合下發文件通知，要求對2002年3月15日前已建成的危險化學品合法生產、儲存單位，進行安全生產狀況評價或評估，符合安全生產條件的，市安監局出具證明，生產、儲存單位憑證明到工商部門辦理年檢。

這份通知讓馬春亮、馬春濤兄弟倆看到了希望，再次投入了數百萬元進行技術改造和設備優化、革新。

臨沂市安監局對酒精廠進行了安全生產狀況評估，評估結果爲“B”級，符合安全生產條件。

2004年6月，臨沂市安監局委託當地安全評價技術中心對河東區福利酒精廠進行了安全生產狀況評估，評估結果爲“B”級，符合安全生產條件。爲此，臨沂市安監局出具證明稱：“按照相關規定，可以給與臨沂市河東區福利酒精廠辦理2003年度工商年檢”。

然而，河東區工商局仍不予辦理營業執照，理由依然是“未辦理《危險化學品生產許可證》”。

馬春濤表示，曾拜託河東區工商局分管副局長趙永良幫忙關照營業執照的辦理，最後也不了了之。2019年12月11日，澎湃新聞聯繫上趙永良詢問當時營業執照辦理情況，趙表示自己已經離開工商局，之後又換了幾個崗位，“過去太多年，已經記不清了”。

行政官司8年打到最高法，工商局敗訴

2005年1月7日，馬春亮一紙訴狀將河東區工商局告上法庭，請求認定工商局不予頒發營業執照的行政行爲違法。臨沂中院指令由沂水縣法院管轄受理該案。

判決書顯示，一審開庭時，河東區工商局稱馬春亮於2002年7月10日才申請頒發營業執照。而馬春亮表示，在2002年1月10日就提交了營業執照頒發申請，工商局提交法院的《私營企業申請開業登記註冊書》（下稱“《開業申請》”）是經過塗改、僞造。一審判決中認定，《開業申請》時間2002年7月10日，該日期有明顯改動，第4頁至7頁之間加紙一頁，正、反面無頁碼，且紙張顏色比其他紙張白，有明顯的加頁粘貼痕跡。

臨沂市質量監督局曾開具說明稱：“企業辦理營業執照是辦理生產許可證的前置條件之一”。

開庭時，河東區工商局稱，曾爲酒精廠製作了2002年7月10日至2003年3月9日的“臨時營業執照”。馬春亮表示，從未收到過所謂“臨時營業執照”。一審法院認定，河東區工商局沒有提交證據證明其爲酒精廠辦理了合法有效的營業執照。

沂水縣法院認爲，河東區工商局要求酒精廠辦理《危險化學品生產許可證》後辦理營業執照的意見，是針對新設立的危險化學產品生產企業進行的，由於原告企業屬於改制企業，改制後的企業仍然使用原企業名稱，生產原產品酒精，企業負責人亦未變更，只是企業所有制發生了變化。

沂水法院認爲，河東區工商局要求原告先行辦理《危險化學品生產許可證》後辦理營業執照的辯解，於法無據。故作出判決，認定其不予辦證的行政行爲違法。

河東工商局不服提出上訴。

最高法裁定，河東區工商局不給馬春亮辦理企業營業執照的行政行爲違法。

2010年3月18日，臨沂中院作出判決，駁回了馬春亮的請求。隨後，馬春亮提出再審申請。2012年6月12日，山東省高院對該案作出終審判決：認定河東區工商局不給馬春亮辦理企業營業執照的行政行爲違法。

河東區工商局再次不服，向最高人民法院提出再審。

2013年1月16日，最高法對該案作出裁定。裁定中稱，據臨沂市安監局證明，河東區福利酒精廠經過安全評估，符合安全生產條件。因而，工商局以其未能取得危險化學品生產許可證爲由，不予頒發營業執照的理由不成立。

最高法還表示，根據《危險化學品安全管理條例》，依法設立的危險化學品生產企業，必須向國務院質檢部門申請領取危險化學品生產許可證；未取得危險化學品生產許可證的，不得開工生產；《工業產品生產許可證管理條例》規定，企業取得許可證，應當有營業執照。可見，取得危險化學品生產許可證是危險化學品生產企業開工生產的前提條件，而非頒發營業執照的前置程序。因此，雖然原審判決認定改制企業不屬於新建企業確有不妥，但判決結果正確，應予以維持。

提七千餘萬行政賠償，市場監管局稱願賠交通費、打印費等

打了8年官司，告贏了工商局，而這一紙判決已挽救不回酒精廠。在最高法裁定下達的6個月前，因長期停廠停工、資不抵債，酒精廠的建築物、附屬物及設備一同被法院拍賣，給馬春亮留下的只剩鉅額的債務。

臨沂市東信公證處出具的《公證書》中還留有拍賣前酒精廠的照片，廠房機器鏽跡斑斑、實驗室設備殘破不堪，上面附着一層厚厚的白灰。

2012年12月，馬春亮提起行政賠償訴訟，認爲河東區市場監督管理局（河東區工商局機構改革後已撤銷）不予頒發企業營業執照，給其造成巨大經濟損失，提出7176萬元行政賠償申請。臨沂中院再次指令沂水縣法院管轄該案。

2017年6月22日，馬春亮突發腦溢血，搶救無效過世，年僅57歲。

同年11月29日，沂水縣法院作出行政賠償決定認爲，法院判決被告不予原告頒發企業營業執照的具體行政行爲違法，因此需要被告賠付直接經濟損失：被告違法期間原告使用電費、繳納稅費、留守工人工資、設備折舊費，共計1165萬餘元。

此外，法院一審認爲，原告提出的設備維護費用、廠房維護費用、職工生活費用、辦公費用、燃油費、車輛費、留守人員養老保險及銀行利息等不屬於法律規定的直接損失，不予支持。

一審法院作出判決後，原告被告雙方均不服提出上訴。臨沂中院將案件發回重審。

2019年11月19日，沂水法院對該案作出重審一審判決，將認定應賠償的違法期間時間減少至30個月，賠償數額減少到259萬餘元。澎湃新聞了解到，對於賠償數額，雙方仍不服，均再次提出上訴。

判決書顯示，河東區市場監督管理局認爲，“本案未依法辦法營業執照，充其量可能造成原告申領營業執照過程所發生的交通費、住宿費、資料打印費等現實的、直接的損失。”

2019年12月中旬，澎湃新聞前往河東區採訪時，河東區工商局原局長劉西冰已經調臨沂市市場監督管理局。他通過該局宣傳幹部向澎湃新聞轉述稱，至今他仍認爲，當年工商局不予頒發營業執照的行爲是對的，不違法。他表示，這個事情已經過去很多年，河東區局還要上訴，一切都按照判決結果來定。而對澎湃新聞見面採訪的請求，劉西冰婉拒了。

對於酒精廠營業執照辦理的情況，河東區工商局原副局長趙永良則表示，自己現在已經退休，“換了好幾個單位，時間太久了，很多年前的事情，想不清了。”同時建議記者想要了解的話，去找單位瞭解。

時任河東區工商局註冊局局長李保華則表示，“那個事情也挺複雜的，也過去好長時間了，法院也有判決了。我好長時間不上班的了，你要是想採訪，得去單位採訪瞭解情況。”

“一個企業和政府機關打官司，能打贏是非常難的，但即使打贏官司最終你也是輸了。”一直關注酒精廠發展的河東區一名副處級幹部向澎湃新聞感慨。