修法必須具有強烈的問題意識。當下我國公務員制度運作和公務員管理中最突出的問題是什麼，修法不妨將焦點集中於此，拿出實招，創設相應管用的規範和制度來解決這些實際問題。

　　▲資料圖片。

　　文 | 姜明安

　　日前，中國人大網發佈了《中華人民共和國公務員法（修訂草案）》，公開向社會徵求意見。 《公務員法》自2006年施行以來，對提高我國公務員管理法治化、規範化、科學化水平，促進我國公務員隊伍的勤政、廉政建設發揮了重大作用。但是，隨着時代的發展，公務員制度運作環境的變化，我國公務員管理方面出現了一些亟待解決的新問題。 十多年前出臺的《公務員法》缺乏足夠的規範和制度來應對和解決這些新問題，從而迫切需要對之進行修改。這次中央及有關部門決定啓動對該法的修法程序，正是對這一現實需要的回應。 公務員職務晉升程序或可以多兩步 現在的問題是如何修法，應重點增修哪些內容？ 我認爲，修法必須具有強烈的問題意識：當下我國公務員制度運作和公務員管理中最突出的問題是什麼，修法不妨將焦點集中於此，拿出實招，創設相應管用的規範和制度來解決這些實際問題。 目前，我國公務員制度運作和公務員管理中，可能存在多個方面多種類別不適應新時期形勢的問題，但是最突出的問題也許就那麼幾個。如果這次修法能在解決這些最突出的問題上取得實效，那這次修法就是相當成功的。 例如，公務員管理中的腐敗問題最突出的是買官賣官問題。那麼，該如何解決這一問題呢？ 毫無疑問，必須改進和完善現行《公務員法》中的職務晉升制度。但是，我們審視目前公佈的《修訂草案》，力度似乎有所不夠：在領導職務晉升程序中，僅在現行《公務員法》規定的民主推薦、組織考察、討論決定、履行任職手續等四項程序基礎上增加了一項“動議”程序，改爲五項程序。這五項程序相對於原四項程序，對於扼制買官賣官，其效果不見得有太大的增加。 我認爲，在此基礎上是否可再增加另外兩項程序：第一，公務員晉升領導職務，必要時應經人大有關專門委員會通過公開聽證等方式審議，擬晉升領導職務的公務員應在公開的聽證會上回答人大專門委員會的提問。聽證結果應作爲其是否晉升的考慮因素之一；其二，領導職務晉升人選的提名人、舉薦人應由公務員主管部門記錄在案，公務員晉升領導職務後如發現其有“帶病提拔”的問題時，紀檢監察部門應審查相應公務員與提名人、舉薦人是否存在利益輸送的問題。

　　▲圖片來自中國人大網官網截圖。

　　對基層公務員的激勵可以再大一些 又如，目前公務員制度運作中，部分公務員，特別是基層政府的公務員，主動作爲，主動擔當的事業心和積極性不夠。 導致這種現象的重要原因是現行《公務員法》對這一羣體提供的激勵機制不夠，如晉升空間太小，機會太少。一個在基層政府工作的公務員，絕大多數一輩子升不上縣處級，到退休時能升上鄉科級正職的也很少。這很容易挫傷他們的積極性。 對此，目前的《修訂草案》在改進和完善激勵機制方面是較爲給力的：對廳局級職務以下的公務員設置四等十二級的職級層次。這樣，一個在基層政府工作的公務員，即使一輩子當不上縣長、副縣長、鄉長、副鄉長，但其可能晉升爲與縣長、副縣長、鄉長、副鄉長相當的職級，如晉升爲一、二、三、四級調研員或一、二級主任科員。 另外，《修訂草案》還規定，公務員的領導職務和職級可以根據工作需要和二者的對應關係互相轉任、兼任，符合規定資格條件的，還可以晉升領導職務或者職級。 這些規定對於激勵公務員，特別是基層政府公務員主動作爲、主動擔當的事業心和調動其積極性無疑是有實效的。 當然，《修訂草案》在這方面還可以有進一步改進的空間，如在“公務員職務、職級任免和升降”等章節中可否規定，中央和省市級國家機關任命、晉升公務員職務、職級，應有一定比例職數從基層相應職務、職級的公務員中任命、晉升。這樣，對基層公務員鼓勵的力度會更大些。 對公務員的權利救濟可以多一些再如，現行《公務員法》對權利救濟制度規定不甚完善，公務員合法權益因各種不公正或違法的人事處理受到侵犯，只有申訴控告的途徑。 現行《公務員法》沒有爲合法權益受到侵犯的公務員提供任何行政訴訟、國家賠償的機會。哪怕是違法辭退、開除這樣嚴重的處理、處分措施，公務員也不能向人民法院提起行政訴訟和請求國家賠償。對此，《修訂草案》也沒有做改進。 對公務員排除司法救濟是基於十九世紀後期和二十世紀前期西方國家流行的“特別權力關係”理論，認爲國家機關對公務員的處理、處分是一種“內部行爲”，應豁免司法監督。 這是一種過時的不符合現代法治精神的理論，現在大多數西方國家已經放棄或基本放棄了，我們沒有必要繼續堅守這種理論。 誠然，對公務員管理機關的一般人事管理行爲，司法沒有介入的必要。但對於違法辭退、開除、違法扣減工資、福利、保險待遇這些涉及公務員個人及其家人生計的嚴重的處理、處分行爲，法律應爲公務員提供向人民法院提起行政訴訟和請求國家賠償的可能性。 當然，《修訂草案》相對於現行《公務員法》，在公務員權利救濟方面還是有所改善、有所進步的。例如，《修訂草案》第九十六條第三款規定，“公務員不因申請複覈、提出申訴而被加重處理。”這一規定對於保護公務員申請救濟權是非常重要的。否則，公務員因申請複覈、提出申訴反被加重處理，很多被侵權人就會對救濟途徑望而卻步。 綜上，這次《公務員法》修法對於改進我國公務員制度運作和公務員管理是一次難得的機會，我們一定要利用好這次機會，拿出實招，切實解決現實中存在的一些突出問題，不求多，不求全，不求形式好看，但求實效。□ 姜明安（北京大學法學院教授）

　　編輯：李冰冰 校對：郭利琴