原標題：人大國發院丨中國城市政商關係排行榜（2018）

2019年10月30日，中國人民大學國家發展與戰略研究院（簡稱“人大國發院”）政企關係與產業發展研究中心發佈《中國城市政商關係排行榜（2018）》，對全國292個地級及以上城市的政商關係進行了全面評價。這是該院連續第二年發佈這一排行榜。

《中國城市政商關係排行榜（2018）》顯示，廣東東莞市的政商關係健康指數連續兩年排名全國第一。排名第二到第十位的城市依次是：深圳、南京、上海、中山、廈門、北京、廣州、濟南和佛山。按區域比較，華東地區表現最優，其次爲華南地區，東北地區最後。在省一級層面比較，上海排名第一，北京第二，天津第三。該排行榜還就進一步優化營商環境提出了若干政策建議。

《中國城市政商關係排行榜（2018）》原文計42頁，包括五個部分：引言、政商關係評價指標體系、中國城市政商關係健康指數排名及分析、中國城市政商關係親近指數和清白指數排名及分析、政策建議。

以下是其簡化本，有文字技術方面的重新編輯，同時略去參考文獻和頁下注釋。經授權刊用。

1．引言

中共十八大以來，中國政府高度重視營商環境和新型政商關係的建設，並且把以“放管服”爲主要內容的營商環境改革作爲政府工作的重中之重。

優化營商環境的必要舉措之一，是對營商環境進行量化評估，從而推動各地區的考覈與地區間競爭。然而，營商環境包羅萬象。從激勵的角度講，應該優先聚焦於短期內可改善的政商關係。爲對中國各地區政商關係量化評價，中國人民大學國家發展與戰略研究院政企關係與產業發展研究中心於2018年2月26日發佈了《中國城市政商關係排行榜（2017）》（下稱“2017版排行榜”），首次對中國285個城市的政商關係進行評價。

2017版排行榜引起了社會的強烈反響，並且在公佈詳細數據之後開始得到學術界的廣泛認可。在此背景下，人大國發院政企關係與產業發展研究中心又發佈《中國城市政商關係排行榜（2018）》（下稱“2018版排行榜”），利用2018年數據及部分2017年數據，對292個地級及以上城市的政商關係進行全面評價。

與2017版排行榜一樣，2018版排行榜根據中共中央總書記習近平同志2016年3月4日下午在參加全國政協十二屆四次會議時關於新型政商關係的重要論述，從“親”、“清”兩個方面構建了城市政商關係健康評價體系，並且具體的指標設計保持一致。

2．政商關係評價指標體系

2.1指標體系說明

表1爲中國城市政商關係健康指數（2018）的評價指標體系，包括一級、二級和三級指標，數據來源和採集方式等。

表1． 中國城市政商關係健康指數評價指標體系

2.2指標和數據處理過程

（略）

3．中國城市政商關係健康指數排名及分析

3.1政商關係指數排名

本報告涵蓋的292個城市，包括直轄市、副省級市、省會城市和地級市，不包括自治州、盟、地區和縣級市。

首先，我們根據各個城市政商關係健康指數得分，繪製了全國政商關係健康指數地圖（圖1）。圖1中，顏色越深的地方表示政商關係健康指數得分越高，即政商關係越健康。直觀上，東南沿海省份整體上城市政商關係健康指數分值較高，而東北地區整體顏色偏淺，表明東南沿海地區的政商關係好於東北地區。此外，純白色部分爲缺失數據的城市，不進入本次排名。

圖1． 全國各城市政商關係健康指數地圖

然後，我們根據各個城市的政商關係健康指數，對所有城市進行排名。表2展示了中國城市政商關係排行榜前20名。前10名分別爲：東莞、深圳、南京、上海、中山、廈門、北京、廣州和濟南和佛山。

在全國各城市中，

東莞的政商關係健康指數仍然排名第一

，與去年一樣。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處於東南沿海，尤其是南部沿海。在前20名城市中，絕大多數城市也是沿海城市，只有西安、成都和武漢是中西部城市。

按省份歸屬，廣東省表現最爲亮眼

，其所屬城市有5個（深圳、中山、廣州、佛山和珠海）進入前20名，遙遙領先於其他省份。其次爲江蘇省，有4個城市（南京、無錫、常州和蘇州）進入前20名。再次，浙江省也有3個城市（金華、杭州、寧波）進入前20名。

與2017版排行榜相比，南京、中山、廈門、濟南、佛山、無錫、武漢、常州和寧波爲新入榜的前20名城市。新入榜的城市中，南京、中山、廈門、濟南和佛山名次進步很快。從省份來看，廣東和江蘇的新入榜城市最多，顯示這些省份2018年的政商關係有了長足進步。

另外，排名前20位的城市在2017版排行榜中也大多屬於排名比較靠前的城市，前10名的城市尤其如此。這說明，

城市政商關係健康指數具有較強的連續性和一致性，但“精英俱樂部”並非是一個封閉的階層，而是有一定的流動性

。

表2． 城市政商關係排行榜（前20名）

接着，我們根據政商關係健康指數得分，按照音序排列了第21-50名的城市（表3），這些城市包括長春、東營、舟山等一系列大中小城市，但是整體而言，省會城市和中小城市佔了最大的比例。

表3． 城市政商關係排行榜（第21-50名）

表4顯示了第51-292名的城市名單。每一段名單均按城市音序排列。

表4． 城市政商關係分排行榜（第51-292名）。

3.2指數分析

爲更好地瞭解中國城市政商關係健康指數分佈的特點和規律，我們從不同的方面對所有城市的名次或得分進行深入分析。

（1）按區域比較

從各大區域來看（圖2），華東地區表現最優，其次爲華南地區，並且兩地差別不大，明顯高於其他地區。相對來說，東北和西北地區的整體表現落後，得分低於全國平均值。這一結果與去年類似。我們同時提供了政商關係總指數、親近指數和清白指數的對比。

圖2． 政商關係健康指數分區比較

（2）按省份比較

我們首先計算了中國大陸31個省、市、自治區的省份政商關係健康指數排行榜（圖3）。省份政商關係健康指數根據省內各市政商關係指數的平均分計算，其中直轄市的省份政商關係指數等於城市政商關係指數。按照這樣的計算方法，上海在全國排名第一，北京第二，天津第三。而在普通省份中，浙江省排名第一，江蘇、廣東排名靠前。

整體而言，直轄市排名明顯高於普通省份，並且優勢明顯。與去年相比，上海和北京的位次保持穩定，天津有所上升。

圖3． 各省政商關係健康指數排名

同時，本報告也統計了每個省份內部的健康指數差異（圖4），方法是計算省內清白指數的標準差。標準差越大，表示該省各個城市之間的清白指數差異越大。結果顯示，廣東省內部的政商關係的差異較大，爲全國第一，其次爲江蘇省和雲南省。相反，新疆和江西兩地政商關係健康指數在內部相對勻質化。

圖4． 政商關係省內差異比較

（3）按城市級別比較

我們根據城市的不同行政級別，區分重點城市和普通城市。重點城市包括直轄市、副省級城市、省會城市以及計劃單列市。普通城市是除了重點城市的所有地級市。

表5顯示了重點城市政商關係健康指數前20名，前五名城市包括：深圳、南京、上海、北京和廈門。整體而言，進入榜單的華東地區重點城市最多。

表5． 重點城市政商關係健康指數排名

和重點城市相對應，我們也列舉了普通城市前20名（表6）。整體而言，華南和華東地區的普通城市具有較好的營商環境。

對比重點城市榜單，普通城市的政商關係指數分值較低。其中，前20名城市的政商關係指數的均值，重點城市爲59.02，而普通城市爲52.44，重點城市明顯高於普通城市。換言之，由於城市的規模或者城市的級別，中小城市在營商環境方面存在相對弱勢。

表6． 普通城市政商關係健康指數排名

（4）進步明顯的城市排名

同時我們比較了2017版和2018版政商關係健康指數，找出了排名上升較快的城市。（由於數據缺失導致2017版沒有排名的城市，不與其2018版排名比較。）表7顯示了名次進步最快的20個城市名單，其中襄陽、淄博、烏魯木齊、拉薩、巴中名列前5。

從進步城市的分佈來看，雖然排名上升的城市處於全國各個地區，但是以在中西部地區居多，例如襄陽、烏魯木齊、拉薩、常德、巴中等城市。中西部地區營商環境基礎相對比較薄弱，因此改善的空間較大。

從進步城市的等級或規模來看，進步快的城市主要爲普通城市，特別是中小城市。除了烏魯木齊和拉薩爲省會城市，重慶爲直轄市外，其他的城市均爲一般城市。這說明中小城市只要努力改善營商環境，就能真正提升城市競爭力。

表7． 名次進步最快的20個城市

4．中國城市政商關係親近指數和清白指數排名及分析

4.1親近指數分析

4.1.1親近指數全國地圖

爲更直觀地判斷全國各城市親近指數的分佈，我們繪製了親近指數地圖（圖5）。

圖5反映的親近指數分佈情況與2017版基本一致。“胡煥庸線”依舊是“東南”與“西北”兩部分的分界線。

親近指數高的城市大多分佈在東南部分。

值得注意的是，與2017版比較，西北部地區開始出現更多得分較高的城市。這些城市以省會城市爲主。

此外，仍有相當數量的東南及中部城市親近指數得分處於最低一檔，未來還有提升空間。

圖5． 全國各城市政商關係親近指數地圖

4.1.2親近指數前20名

首先，根據人大國發院的政商關係健康指數，我們列舉了親近指數排名前20名的城市（表8），其中前5名爲：東莞、深圳、南京、中山、上海。

與2017版相比，2018版親近指數前20名城市呈現出一些變化。首先，直轄市天津進入前20名，較去年名次上升54位。其次，省會城市進步明顯。武漢、鄭州、成都較去年名次有明顯提升。再次，長三角、珠三角城市佔比最高。長三角6個城市進入前20名，約佔比30%；珠三角5個城市進入前20名，佔比25%。這顯示了長三角、珠三角作爲中國兩大增長極在優化營商環境上的聚集優勢。

表8． 親近指數前20名城市

4.1.3親近指數排名的特點和規律

（1）

按區域來看，東部沿海地區親近指數明顯高於中部、西南、西北內陸地區

。圖6顯示了分區的政商關係親近指數，其中華東地區的得分最高（25.3），其次爲華南（24.5）和華中（18.1），而東北地區得分最低（15.9）。

首先，華東和華南地區的領先優勢明顯，這得益於兩區域整體對“放管服”改革的深入推進，“最多跑一次”、“不見面審批”、“一門式改革”等原創性地方改革落地效果等。其次，西南地區呈現上升態勢。西南地區反超華北地區，表現出了積極的上升態勢。近年來貴陽、成都等明星城市在改革上的創舉對區域形成一定帶動作用。

圖6． 各大區政商關係親近指數比較

（2）

按省份來看，上海、北京和天津位居前三，黑龍江和雲南排名末位。

圖7提供了各省樣本城市親近指數得分均值以及省內標準差。從省內差異來看，廣東和去年一樣高居榜首，其次是江蘇。雖然這兩個省份親近指數的總體排名很高，但是省內差異也很大。

圖7． 各省份親近指數及標準差

（3）

按經濟水平來看，各省人均GDP（取對數）與親近指數呈顯著正相關關係

，與2017版一致（圖8）。這說明經濟發展較好的地區，政府與企業之間的關係更爲親近。

圖8． 各省經濟水平與親近指數

（4）在電子政務水平方面，數據顯示，

電子政務水平與城市政商關係親近指數呈顯著正相關關係

。在“互聯網+政務服務”的改革背景下，電子政務平臺是政府面向企業和市場的重要窗口之一，更是政府提供便捷服務的重要支撐。北京、上海、廣州、深圳、南京、廈門、長沙、貴陽、成都、西安等城市爲電子政務水平較高的城市。數據顯示，重視電子政務建設的城市，更容易營造較爲親近的政商關係。

4.2清白指數分析

4.2.1清白指數全國地圖

我們根據城市政商關係清白指數繪製了全國電子地圖（圖9）。相對於親近指數地圖，清白指數地圖偏離了“胡煥庸線”，這表明經濟發展水平和清白指數並非高度相關。從地圖上看，不少中西部城市在清白指數方面得分較高，不低於東南沿海城市。

圖9． 全國各城市政商關係清白指數地圖

4.2.2清白指數前20名

我們整理了清白指數排名前20位的城市名單（表9）。其中前5名是：東營、濰坊、林芝、濟寧、廣州。山東省共有6個城市進入清白指數前10名。這表明

山東省近年來在反腐倡廉、提高政府透明度方面取得了長足進步

。

與2017版相比，清白指數前20名排名展現出如下新特徵。首先，山東多個城市排名大幅提升。山東省成爲清白指數進入前20名城市數量最多的省份。其次，浙江省和湖北省各有7個城市進入前20名。其餘城市省份分佈比較均勻。

表9． 清白指數前20名城市

4.3清白指數排名的特點和規律

（1）

按區域來看，

東部沿海城市的清白指數明顯高於內陸地區

。圖10顯示了分區政商關係清白指數和政商關係健康總指數。華東和華南地區得分最高。值得注意的是，與2017版相比，西南、西北地區超越華北，主要原因是“政府廉潔度”表現突出，兩個地區“政府廉潔度”在七個地區排名榜首。東北地區名次下滑，排名最後。

圖10． 各大區政商關係清白指數比較

（2）

按省份來看，北京、天津和浙江位居前三

，新疆、黑龍江、河南處於末尾。圖11提供了各省樣本城市清白指數得分均值以及省內標準差。與2017版相比，北京、上海、天津、浙江的表現基本持平，位於前四名。山東進步較爲顯著，由第7名上升爲第5名。江蘇、廣西仍位於前十名。湖北提升幅度最大，由倒數第三名提升爲第9名。省內清白指數差異最大的是西藏、海南和雲南。

圖11． 各省份清白指數及標準差

（3）

按經濟水平看，各省人均GDP（取對數）與各省清白指數顯著正相關

。圖12中X軸表示各省人均GDP，Y軸表示各省清白指數。這說明經濟發達省份的政商關係趨向於更清白。相比之下，經濟水平對親近指數的影響更大。

圖12． 各省經濟水平與親近指數

（4）在電子政務水平方面，數據顯示，

電子政務水平與城市政商關係清白指數呈顯著正相關關係

。隨着“放管服”改革不斷深入推進，以“信用中國”建設爲驅動的信用監管體制已經初具規模，線上線下聯合監管、懲戒與執法機制在各地不斷完善。電子政務平臺作爲監管全過程信息公開的重要平臺，在提升地方政企關係清白程度上發揮了重要作用。

4.4親近指數和清白指數的關係

健康的政商關係，既要保持足夠的“親近”，又要保證足夠的“清白”。單獨某個方面的指數得分較高或排名較高，只能算是“瘸腿的”政商關係。只有兩方面排名都高或者得分匹配，才能形成均衡的政商關係。因此，有必要分析和比較2017版和2018版政商關係中的“親”、“清”相關度。

首先，我們繪製了2018版政商關係健康指數中親近指數得分和清白指數得分的二維散點圖（圖13）。圖13顯示，

親近指數和清白指數的得分是正相關的

。進一步的相關係數矩陣分析顯示，兩者的相關係數爲0.45。如果看親近指數和清白指數的排名關係，兩者的相關係數爲0.47。我們也分析了2017版親近指數和清白指數的排名關係，兩者的相關係數爲0.28。這表明，

從2017年到2018年，中國城市政商關係的均衡度在穩步提高。

特別是有些城市，從過去的“單腳跳”變成了現在的“齊步走”，這是一種進步。

圖13． 親近指數和清白指數得分的關係

其次，我們構造了一個政商關係“均衡度”指標，即親近排名和清白排名之間的絕對值。如果親近和清白排名越靠近，則均衡度排名越高。

我們發現，在政商關係健康總指數位於前100名以內的城市中，政商關係均衡度較高的城市包括：北京、天津、嘉興、武漢和銀川等城市。與此同時，有一些城市的親近指數和清白指數之一很高，但是兩者不太匹配。例如，三亞、安陽、崇左、玉林和佳木斯。對於政商關係嚴重失衡的城市來說，應該在保持親近或清白排名優勢的同時，努力提高另一個方面，才能構造和諧、穩定、健康的政商關係。

5．政策建議

根據當前優化營商環境的政府舉措和實際效果，以及本報告提供的研究結論，我們提出如下政策建議，以便進一步優化營商環境。

第一，進一步提高政府的電子政務水平，加強這方面的基礎設施建設和標準統一。我們的研究發現，電子政府水平與政商關係的親近指數和清白指數都顯著正相關。電子政務使得政府更透明，交易費用更低。這說明，通過提高電子政府水平可以極大地改進政商關係和改善營商環境。更重要的是，中國作爲一個發展中國家，在發展“互聯網+”的基礎設施方面具有後發優勢。事實上，以貴州爲代表的欠發達省份正是通過電子政務迅速提升了政府透明度，減少了企業的交易費用。

第二，鼓勵中小城市學習和借鑑先進城市的成功經驗，加強城市之間的交流與合作。對比2017版排行榜，我們欣喜地發現，以湖北襄陽爲代表的中小城市成爲政商關係方面進步很快的城市。這表明，中國的城市“精英俱樂部”並非鐵板一塊，而是有着較好的流動性。鼓勵城市之間良性競爭，是推進營商環境優化的重要舉措。

第三，鼓勵自上而下推動政商關係和營商環境的改善。在現行體制下，自上而下地推進營商環境方面的改革仍然具有積極意義。以山東爲例，全省在轉換動能和優化營商環境方面，發起了“思想大解放、作風大轉變”的運動式推進，已經收到了良好效果。我們的排行榜顯示，在清白指數方面，全國前5名的城市中，山東省獨佔3名。

第四，鼓勵民間機構對各地區營商環境進行評估，形成一個競爭性評估“市場”。由部委對各地進行營商環境評估，當然具有足夠的權威性，但也可能存在一些潛在的利益衝突或者指標設計問題。在當前情形下，尤其應該鼓勵第三方機構開展營商環境評估，逐步形成獨立、權威、全方位的評估體系。

第五，紮實推進營商環境的深層次改善，防止表面化、象徵性和低水平的“惡性競爭”。目前，企業登記註冊時間已經大爲縮短，商事登記方面的挖潛成效有限，應該將重心放在保護企業家產權和人身權、保護知識產權、維護市場競爭秩序、推行“競爭中性”原則以及加強政府和企業溝通等“重頭戲”方面。

（本報告作者：中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授聶輝華， 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、國際關係學院教授韓冬臨，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授張楠迪揚。）

責任編輯：劉萬里 SF014