財經觀察｜地方債務壓力增加城投平臺轉型在即

本報記者楊泥娃報道

“央媽”與“財爹”的一場辯論，讓地方債問題再度站上風口浪尖。

根據財政部7月18日公佈的數據顯示，截至2018年6月末，全國地方政府債務餘額167997億元，其中，非政府債券形式存量政府債務8049億元。而今年恰逢置換債的收官之年，在許多業內人士看來，地方政府債券即將迎來發行高峯，下半年發行規模預計在3萬億元左右。

不斷高企的地方債務讓市場對地方債的償還能力產生擔憂，但更重要的是，如何有效應對地方融資平臺的兌付是當前的首要問題，在許多業內人士看來，想要緩解地方債壓力，有效清退和轉型地方融資平臺將是重要環節。

地方債發行將迎高峯

7月18日，財政部網站公示了廣西、雲南、寧波、安徽四地違規舉債的問責處理反饋情況。近一年來，財政部多次公示問責違規舉債，無疑顯示了對地方債的嚴管控。但與此同時，地方政府債券發行也在日益規範和市場化發展，並在二季度呈現提速態勢。

數據顯示，截至2018年6月末，全國地方政府債務餘額167997億元，控制在全國人大批准的限額之內。其中，一般債務105904億元，專項債務62093億元；政府債券159948億元，非政府債券形式存量政府債務8049億元。

財政部國庫司負責人婁洪此前指出，與去年相比，今年地方政府債券發行主要有兩個特點：一是發行定價市場化程度進一步提升。上半年地方政府債券發行利率比國債高42個基點，較去年擴大3個基點，基本反映市場實際供求關係。二是市場認可度提高。上半年地方債券平均投標倍數（投標量/計劃發行量）爲2.56倍，較去年平均水平增加0.68倍。

中誠信國際分析師袁海霞指出，在當前強監管、緊信用大環境中，今年地方債發行較往年放緩，1至6月全國累計發行地方政府債券1.41萬億元，相比去年同期的1.86萬億元下降24.18%。不過二季度發行節奏有所加快。

“隨着地方政府債務置換時間窗口的來臨，新增債券的發行將逐漸復甦。”中誠信國際分析師汪苑暉如是說。

“2018年是地方債務置換的收官之年，隨着債務置換逐漸接近尾聲，供給壓力不斷攀升。待置換結束後，填補地方政府新增資金缺口的‘新增債券’及滿足債務本金到期額度的‘再融資債券’將成爲地方政府債券的主要成分，其中新增債券將大幅加快發行。”汪苑暉具體指出。

對此，中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成在接受《中國產經新聞》記者採訪時表示：“整體來講，今年3月份以前地方債發行速度較慢，因此接下來發行速度會有所增加，但由於整體發行上有限額，因此規模上不會特別大。”

城投平臺隱藏風險

不斷擴大的地方債券所帶來的壓力該如何化解？這無疑成爲當下最重要的話題。

溫來成表示，真正值得擔憂的是地方的隱性債務危機，地方投融資平臺所承受的壓力很大。“當前宏觀經濟收緊，特別是今年5月份，社會融資直接減少將近50%，所以地方投融資平臺運行存在很大壓力。”

中國財政科學研究院院長劉尚希認爲，地方政府隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保，牽涉範圍很廣，如地方融資平臺公司債務、政府和社會資本合作（PPP）項目的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、地方“殭屍國企”債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等，都應該屬於政府隱性債務。

一位不願具名的財政專家在接受《財經》記者採訪時就坦言，據他們在部分地區的摸底，相當一批地方融資平臺並不具備獨立償債能力，且普遍缺乏穩定收益，現在基本是依靠政府財政和滾動融資維持生存，隱藏的債務風險頗大。

近日，財政部官網就通報指出，安徽省池州經濟技術開發區以政府購買服務名義，支持企業通過應收賬款抵質押融資實際替政府舉債的行爲，違反了《預算法》等法律文件和制度規定；與此同時，在雲南，2016年經相關地方政府同意，保山市永昌投資開發有限公司與國民信託有限公司簽訂協議，設立信託計劃進行信託融資。此外，在宜良縣、祿豐縣、景東縣，相關公司也分別簽訂信託融資協議。

據悉，中央有關部門正在研究制定防控地方政府債務風險的文件，其中包含了對隱性債務認定、摸底、化解等內容。下一步，中央相關部委對地方政府隱性債務有望出臺統一口徑和標準，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務的對症之藥，以免債務風險失控。

亟待謀求轉型之路

帶着歷史使命所誕生的地方投融資平臺，在當下所擔任的角色卻越來越尷尬。

溫來成指出，地方投融資平臺是由於原來不允許地方政府發行債券，但爲了實現社會融資所孕育的產物。

銀監會融資平臺名單數據顯示，截至2017年底，全國有11734家城投平臺。自財政部開始收回融資平臺的政府融資職能後，平臺以市場化轉型的名義退出名單就成爲常態，2010年以來共有2500家左右融資平臺退出名單。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮表示：“地方融資平臺與地方政府有着千絲萬縷的聯繫，仍未徹底市場化。這些國有企業並沒有像外界期待的那樣，如期成功轉型，繼續扮演地方政府融資平臺的角色，存在較大風險。”

同時，溫來成認爲，要緩解地方投融資平臺的兌付壓力，就要儘快推進城投平臺轉型發展，進行資產重組和整合，提高融資能力，用資產重組的資金來償還債務。

據業內人士向記者介紹，城投平臺的轉型無非兩個方向，即“商業類”和“公益類”，具體而言，一個是通過改革和重組使其成爲一個市場化的企業進行運行，絕大部分的城投平臺屬於這類情形；另外一個模式是成爲一個特殊目的實體，專門做政府公益項目，和政府財政百分之百捆綁在一起。

“雖然不好說全國有多少家城投平臺是合理的，但是在現在這個形勢下，整合兼併在未來幾年內會大面積推進的，中小平臺尤其是那些沒有經營性資產只作爲融資的‘殼’平臺只有退出或被兼併整合。”聯訊證券董事總經理李奇霖表示。

據記者瞭解，在經歷了去年對地方融資收緊的多項政策後，金融機構紛紛開始調整對地方融資平臺的准入門檻。一家大型上市金融機構人士對記者透露，在2017年這些文件下發之後，現在評估地方政府項目的標準與以前完全不一樣了，一是對政府的財政實力要求提高，一是對平臺本身的資產規模要求提高了，“現在我們要求平臺必須發過公司債、企業債或中票這些公開債券，發過短融、私募債都不算，我們還在繼續醞釀提高融資平臺的准入標準，我瞭解的很多其他機構也都在醞釀。”