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我將在第一時間轉載國資國企政策新聞解讀

對混改企業大膽放權，是個好消息

李錦

還有40多天便要跨入2019年了，今年的國資國企改革的任務要收尾了。

人民日報前日發表記者劉志強的重磅報道，重點就開展國有資本投資、運營公司試點，改革國有資本授權經營體制進行報道。

今日，國資委副主任翁傑明表露正在制定國有資本授權經營改革方案，由管企業爲主轉向管資本爲主，對混改企業大膽放權。有些新思想披露。

下面有混合所有制改革第三批、第四批，還有百家行動 。看來，最後一個多月，授權經營體制改革與混合所有制改革，可能會熱起來的。

今年國資國企改革怎樣收尾，可以回顧年初的安排

還有40多天便要跨入2019年了，重溫一下春天李克強的報告是有必要的。2018年政府工作報告論述國企改革內容是這樣表述的：

推進國資國企改革。制定出資人監管權責清單。深化國有資本投資、運營公司等改革試點，賦予更多自主權。繼續推進國有企業優化重組和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制，持續瘦身健體，提升主業核心競爭力，推動國有資本做強做優做大。穩妥推進混合所有制改革。落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度。國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列。

推進國資國企改革內容集中、主題突出，特點鮮明。改變了通常用的國企國資改革順序，把國資改革放在國企改革前。過去的國企改革，一切改革措施必須等待上級的批准。現在直指國資改革，從改革邏輯上理順了。因此，授權經營體制要擺在前面了。

報告直接提出“制定出資人監管權責清單”，可謂響鼓重錘。十九大報告提出建立授權經營體制，現在具體化了，從建立權責清單入手，進入操作階段，政府及國資委有哪些權，哪些責任，自己列出來，這是一場自我革命。國務院於2017年5月轉發國資委《國務院國資委以管資本爲主推進職能轉變方案》，授權43項權責下放，出臺出資人監管權力和責任清單，科學界定出資人監管邊界。這對於完善國有資產管理體制，推進國有資產監管機構職能轉變，改革國有資本授權經營體制，推動國有資本合理流動，對於推動國有企業真正成爲獨立市場主體，是根本性的一招。完善國有資本授權經營體制，是以“政企分開、政資分開、國有資產所有權與經營權相分離”爲核心的國資改革的核心，“制定出資人監管權責清單”是一個起點的改革。

在國企改革的十項試點中，唯有投資運營公司試點被寫入，表中央對國資改革核心環節的高度重視。過去十項試點，點多面散，現在報告圍繞改革的主體內容，聚集焦點，対準穴位發力了。

明確授權經營的中心樞紐，強調試點要害是＂賦予更多自主權”。投資運營公司試點，是去年也講了的，今年加上“賦予更多自主權”一句，把目的與仼務明確了。對於國資委而言，重點是“授得下與管得好”的問題；對國有資本投資、運營公司而言，重點是“接得住、放得下與管得好”的問題；對於國有企業而言，重點則是“接得住與經營好”的問題。授權的目的是賦予企業更多自主權，確保國有企業依法自主經營，激發企業活力、創新力和內生動力。

我們高興的看到，總結國有資本投資、運營公司試點經驗，授予企業更加充分的經營自主權，正在加快。

“管資本”，是抓到點子上了

人民日報這個報道的主題是“管資本”，事情是開展國有資本投資、運營公司試點，改革國有資本授權經營體制。因爲總理講的是“投資運營公司試點”，國資委對試點央企的授權力度很大程度上決定着試點的成效。過去，國投決策權多集中在總部，對子公司管得過多過細，有時一個投資項目的流程得走一個月，以致錯過最佳投資契機。2017年，國資委精簡了43項國資監管事項，其中取消26項、下放9項、授權8項，今年又調整了工資總額報備制度等重大事項管理權。根據今年《政府工作報告》，我國還將“制定出資人監管權責清單”。在我看來，監管權力清單和責任清單的確定，將使監管邊界更加清晰，使監管者把更多精力放到管資本上來。

關鍵在於新框架與授權。兩類公司的引入，改變了原有的國資監管框架。根據《實施意見》，兩類公司可採取兩種模式，或由國資監管機構授予其出資人職責，或由政府直接授予。按此方案，未來國有資本將以資本爲紐帶，形成權責利相統一的授權鏈條：第一層是政府或國資監管機構，第二層是在國家授權範圍內履行出資人職責的國有獨資公司，即兩類公司，第三層則是所持股企業。

要讓新框架真正發揮實效，則需更明確地界定三者間的權責邊界。在授權鏈條上，兩類公司向子企業授權的前提是自己手中有相應的權利，而這些權利歸根到底又來自國資監管機構的授權。

對混改企業大膽放權，是改革進了一大步

今天，聽到消息，國資委正在制定國有資本授權經營改革方案，由管企業爲主轉向管資本爲主，對混改企業大膽放權。翁傑明表示以混改爲契機開展綜合性改革，加強改革聯動，更好放大國企改革乘數效應。這個話，內容豐富，好多新意思。管資本爲主意味着只對對應出資的資本行使權利，對企業改革交給企業自己去做，包括企業在混改方面能夠形成更好的股權、股東之間相互制約，從而促進內在活力的迸發，人才的不斷產生和引進。

把企業改革權交給企業，這是進步。國資委將進一步以管資本爲主，對混改企業大膽放權，落實混改後企業董事會的經理層成員選聘權、業績考覈權、薪酬管理權和職工工資分配管理權等權限。這句話是說，經理層成員選聘權、業績考覈權、薪酬管理權和職工工資分配管理權的四權是董事會的權力，國資委中幫助落實。

改變對混改企業管理模式和治理機制，是重頭戲

翁傑明講，對混改後的企業，從傳統的對國有獨資公司監管模式轉爲對多元股東公司的管理模式和治理機制。混合所有制的管理模式和治理機制要變化，表明混合所有制向前推進一大步。不能象管國有獨資公司一樣管混合所有制企業。

國有企業產權制度的改革，根本目的是推進企業管理體制、決策體制、風險意識和持續發展的科學化、現代化。但是，目前國有企業不論組建股份有限責任公司，還是垂直一體化的集團公司，傳統的組織架構僅僅是在形式上被打破，在經營過程中，行政化管理和家長式管理並未因股權多元化而徹底改變。這在央企和石油、電力、電信和鐵路等領域，表現得尤爲突出。這一現狀，導致在發展混合經濟，引入民營經濟的過程中，央企和大國企很難適應全新的市場競爭方式，決策緩慢，顧慮繁多，瞻前顧後，不敢創新。這是混合所有制改革難以成功推行的重要原因。國有企業的重大投資項目、資產調整項目、用人選人等，決策權是垂直一體、行政化的，而非企業化、市場化。混合所有制企業，就不能總是這樣。翁傑明講的，對混改後的企業放權，無疑是一個重要信號。國資委怎麼管？是通過國有股東通過股東會行使股東職權，並通過向董事會派出董事表達股東意願，不干預企業日常經營活動。各治理主體按照《公司法》規定行使相應職權,進一步釐清政企邊界，使混合所有制企業更好地與市場經濟融合。

混合所有不同於股份制的重點在於，以往國有企業股份制改造，外部資本只有分紅權，沒有決策權，知情權也微乎其微。混合所有制，就是要充分發揮不同性質資產在混合經濟體中的決策作用。看來，混合所有制改革的試點，要重點解決好這個問題。重點抓好事中和事後監管,提高監管效能，提升監管的針對性、有效性、系統性。也是劉志強的報道的第二部分內容釋放活力——從管得過細到放管結合。

雖然，國有資本投資運營公司試點的組織框架和運營模式沒有出來，但是做派已經出來了。

雖然，前一階段混合所有制改革的大動作不多，但是新思路出來，意味着穩妥後會積極起來。

最後一個多月，授權經營體制改革與混合所有制改革，可能會熱起來的。

現在，轉載前日的人民日報報道，有我兩段話。

開展國有資本投資、運營公司試點，改革國有資本授權經營體制

央企探索管資本新路（產經觀察）

2018-11-12 00:00

人民日報-本報記者 劉志強

製圖：郭 祥

改組組建國有資本投資、運營公司，是以管資本爲主改革國有資本授權經營體制的重要舉措。2014年7月以來，國務院國資委在10家中央企業中開展了兩類公司改革試點，各地也已改組組建了89家投資、運營公司。

今年7月，《關於推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（簡稱《實施意見》）出臺，明確了兩類公司的功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式等。日前召開的全國國有企業改革座談會也提出，要突出抓好改革授權經營體制，推動國有資本投資、運營公司試點取得實效。

試點改革效果如何，下一步又該如何深化？記者就此採訪了多家試點央企和業內專家。

明確定位——從生產經營到運作資本

兩類公司要讓國有資本合理流動、優化投向，提高其配置和運營效率

目前，大部分央企屬於實體產業集團。改組組建的兩類公司與其有何區別呢？

“以前，我們是投資控股公司，以實體產業爲主，項目多集中在重化工業領域，有些該退的捨不得退、該進的不敢進。試點以後，目標更明確、思想也更解放，就是要按照市場化的原則‘進退’‘買賣’。”投資公司試點企業國投公司改革辦副主任尚鳴說，若將實業集團比作國民經濟的“脊樑”，那麼投資公司更像靈活的“雙手”，其使命就是通過市場化專業化運作，優化國有資本佈局，推動其向經濟“命脈”和民生領域集中。

優化佈局，要求投資公司進退有序，把國有資本配置到最合理的地方去。

該退的要主動退。試點之後，國投先後將旗下航運業務、煤炭板塊劃轉、移交給了其他央企。2012年至2016年，通過市場化機制退出320多個不符合發展方向的項目。

該進的要積極進。國投發起設立了國家先進製造產業投資基金等，瞄準重點項目、關鍵領域進行投資。在新能源領域，先進製造基金出資15億元領投寧德時代，帶動了社會資本95億元。作爲投資公司試點，中國五礦也發起設立了五礦產業創新投資基金，首期募資115億元，將新材料、節能環保、高端製造等作爲主要投資方向，目前首批項目已啓動。

與投資公司講控制、講引領不同，運營公司更加講流動、講調整。專家表示，過去國有資本流動性較弱，有時就會產生不良和低效無效資產，以及企業債務高企、經營困難等問題，而運營公司則爲盤活資產、化解風險提供了讓資本“閃轉騰挪”的操作平臺。

2016年9月，運營公司試點企業中國誠通牽頭設立了總規模達3500億元的中國國有企業結構調整基金（“國調基金”）。截至今年8月底，國調基金累計簽約金額787億元，交割金額500億元，超過九成資金投向了國企，助力國航、電建等央企結構調整，幫助中船重工、中國一重等改革脫困，還參與了中國聯通等企業的混改。發揮基金引導帶動作用的同時，誠通還擔負起化解重大風險的使命——先後託管中冶紙業、中國鐵物，創新方式盤活資產，解決了共計近600億元的金融債務問題。

試點中，兩類公司眉目漸清，《實施意見》更是對其定位予以明確：與在主業範圍內從事生產經營活動的企業集團不同，兩類公司並不從事具體的生產經營，而是國有資本市場化運作的專業平臺，作用是促進國有資本合理流動，優化國有資本投向，提高國有資本配置和運營效率。

同時，二者主要目標各有側重——投資公司要服務國家戰略、優化國有資本佈局、提升產業競爭力，以對戰略性核心業務控股爲主；運營公司則要提升國有資本運營效率、提高國有資本回報，以財務性持股爲主。未來，中央企業將主要分爲實體產業集團、投資公司和運營公司這三種類型。

釋放活力——從管得過細到放管結合

兩類公司以資本爲紐帶向下授權、規範管理，讓子企業釋放出更多活力

定位、功能、目標變了，企業的管控模式也需相應改變。實體產業集團以產業爲紐帶，對所屬企業的管理有時具有行政性色彩；而不管生產經營、專事資本運作的兩類公司則要以資本爲紐帶，以產權爲基礎，對所持股企業按照規範的法人治理結構管理。

“過去，國投決策權多集中在總部，對子公司管得過多過細，有時一個投資項目的流程得走一個月，以致錯過最佳投資契機。今後我們要投資戰略性新興產業，總部不可能對那麼多新產業事必躬親，最好的辦法就是向下授權，讓聽得見‘炮聲’的人衝在第一線。”尚鳴告訴記者，爲此國投將子公司分爲充分授權、部分授權、優化管理三類進行分類授權。

在國投電力、國投高新兩家子企業，國投實施了“充分授權”，除個別事項外，將投資決策、自主經營、選人用人、薪酬分配等70多個事項“應放全放”。國投電力董事長鬍剛表示，“現在，我們的責任重了，依賴心理也弱了，決策速度大幅提升，多年沒有進展的海外業務也取得了突破。”

“管資本的關鍵，是要把運營公司與所出資企業的權利邊界劃得更清楚一些。”中國誠通董事長馬正武表示，誠通對所出資企業取消了上下級管理關係，不干預企業自主經營活動，“要更關注整體表現和股東回報，而非具體經營細節，讓所出資企業更具活力。”誠通還探索實施了“負面清單”管理，鼓勵所出資企業探索員工持股、落實董事會職權、市場化選聘經理人等改革。

試點中，不少企業按照“小總部、大產業”的原則界定總部與子公司的權責界限，推動投資運營權利上移、產業經營職能下沉，讓子企業真正成爲獨立市場主體、釋放出更多活力。在中國五礦，總部一級職能管理部門被壓縮爲14個，重點管戰略、幹部、回報、監督、黨建，不干預企業自主經營管理決策。

該放的要有序放開，該管的也要科學管好。根據《實施意見》，兩類公司要對所出資企業行使股東權利，以出資額爲限承擔有限責任。誠通通過公司治理渠道履行股東職責，以參加股東會議、審覈需由股東決定的事項、發送《管理建議函》或《風險提示函》、保障知情權、股東審計等方式履行積極有限的股東職責，以求授權之後“活而不亂”。國投也同步推行了股權董事制度，總部派出董事由兼職改爲專職，做實子公司董事會，確保總部權限“放得下”，二級公司“接得住”“行得穩”。

改革攻堅——從管企業到管資本

科學界定國資監管邊界，通過授權讓企業真正自主經營

開展兩類公司試點的初衷，是爲了激發試點企業的活力，也是爲了提升國有資本的效率，但更重要的，還是爲授權經營體制改革蹚出一條新路來。改革開放以來，我國基本建立了國有資產出資人代表制度，保值增值責任初步得到落實。但是，現行國資管理體制中政企不分、政資不分的問題依然存在，國資監管還有越位、缺位、錯位的現象。對此，新一輪國企改革提出“以管企業爲主向以管資本爲主轉變”，改革國有資本授權經營體制，科學界定國資監管的邊界，通過授權讓企業真正自主經營。這項改革的重要載體就是構建國有資本投資、運營主體，即改組組建兩類公司。

中國人民大學國企研究中心研究員李錦認爲，今後，國資監管機構的指令將主要通過兩類公司以市場化方式往下層層傳導，規避政府對市場主體的直接干預，促進企業自主經營。

兩類公司的引入，改變了原有的國資監管框架。根據《實施意見》，兩類公司可採取兩種模式，或由國資監管機構授予其出資人職責，或由政府直接授予。按此方案，未來國有資本將以資本爲紐帶，形成權責利相統一的授權鏈條：第一層是政府或國資監管機構，第二層是在國家授權範圍內履行出資人職責的國有獨資公司，即兩類公司，第三層則是所持股企業。

要讓新框架真正發揮實效，則需更明確地界定三者間的權責邊界。在授權鏈條上，兩類公司向子企業授權的前提是自己手中有相應的權利，而這些權利歸根到底又來自國資監管機構的授權。“我們在基金管理公司開展了員工持股改革，對現行國資監管體制有所突破，但國資委允許、支持我們先行先試。”尚鳴表示，正是有了國資委的授權，國投基金公司的運作方式才能和市場基本接軌，管理也才能更科學更規範。

正因如此，國資委對試點央企的授權力度很大程度上決定着試點的成效。近年來，作爲國有資產出資人代表，國資委以管資本爲主推進職能轉變。2017年，國資委精簡了43項國資監管事項，其中取消26項、下放9項、授權8項，今年又調整了工資總額報備制度等重大事項管理權。根據今年《政府工作報告》，我國還將“制定出資人監管權責清單”。在李錦看來，監管權力清單和責任清單的確定，將使監管邊界更加清晰，使監管者把更多精力放到管資本上來。

目前，國企改革已經進入了深水區，兩類公司試點也將不斷深化。“國資委正在結合實際完善方案，研究將更多具備條件的央企納入兩類公司試點。”國資委副主任翁傑明表示，國資委將圍繞企業核心功能，在發展戰略、企業主業、用人分配及股權激勵等方面賦予試點企業更多自主權，同時將着力強化事中事後管理，實現放活與管好的有機統一。

李錦最新著作《中國農村的40個春節》，近日由石油工業出版社出版，全書500頁。這不是文章彙編，而是由大約200個故事組成，是1978年到2018年的圖片與文字記錄，被稱爲用圖片做的中國農村改革“史記”。這是李錦的第28本著作。