青島中院行政庭 張傑

【內容提要】針對《責令改正通知書》是否可訴目前各地法院做法不一，主要判斷標準爲該行爲是過程性行爲、對當事人合法權益明顯不產生實際影響的行政行爲，從而認定其不可訴。另一方面，以上標準過於簡略、粗泛易造成概不受理、一律裁駁的“一刀切”的境地，忽略了強制拆除行爲現實複雜性。對相對人行爲進行定性的《責令改正通知書》、通知行爲後續走向的是既定的強制拆除決定及強制拆除行爲、不能被最終行爲吸收覆蓋的通知行爲等，應認定該《責令改正通知書》爲可訴行政行爲，且法院應根據強制拆除行政行爲發展的不同階段進行司法審查。

【關鍵詞】《責令改正通知書》 可訴性 過程性行爲 實際影響

《責令改正通知書》一般出現在行政機關對違法建築、構築物強制拆除的行爲過程中，爲責令相對人於某一限定期限內或某一時間節點前自行將違法建築予以拆除的通知。對於該通知書是否屬於行政訴訟的受案範圍目前各地法院的做法仍存在分歧。

一、責令改正通知書是否可訴尚存爭議

2017年6月20日，某區管理行政執法局（以下簡稱某區城管局）作出[2017]第0065號《責令改正通知書》，主要內容爲：經查，朱某某於2017年6月20日在某村十三組未經規劃許可，進行違法搭建的行爲，已違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款、《某省城鄉規劃條例》第三十八條的規定，責令朱某某自接到本通知之日起按下列要求改正：1.立即停止上述行爲；2.限於2017年7月1日前自行拆除。逾期未改正的，某區城管局將依法予以行政處罰。朱某某不服而提起訴訟，訴至某區人民法院，請求法院判決撤銷某城管局作出的《責令改正通知書》。

某區人民法院作出行政裁定，駁回原告朱某某起訴，裁判理由爲該《責令改正通知書》對其合法權益明顯不產生實際影響。朱某某上訴至某市中院，2017年11月28日該院作出裁定，駁回上訴，維持原裁定。該二級法院從行政訴訟法意義上的行政行爲作爲起點，裁定適用條款爲，“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：……（八）行政行爲對其合法權益明顯不產生實際影響的；……”原審以及二審法院均以此爲法律依據認定涉案《責令改正通知書》是某城管局實施的階段性行爲，是整個行政處理行爲的一個環節並未對朱某某的合法權益產生實際影響。

且運用了行政行爲的成熟原則，認爲對於行政程序中的對相對人權利義務未產生實際影響的過程性、階段性行政行爲，司法權不應過早介入進行司法審查，以免破壞行政權行使的獨立性、完整性，認定朱某某起訴時機尚不成熟。

該裁判文書一經作出即引發爭議，拆違拆臨中責令改正通知書是否可訴尚存在實務及理論爭議。一方面法律條款的適用是否正確；另一方面行政行爲成熟原則是否適用本案，均尚存爭議。具體而言，《責令改正通知書》是否爲過程性行政行爲、是否對當事人的合法權益產生實際影響，作爲該行爲是否可訴的爭議起點，引發學界及實務界的源頭探討。

二、責令改正通知書是否可訴實證分析

（一）拆違拆臨中責令改正通知書是否可訴羣案分析

拆違拆臨中責令改正通知書主要表現爲《責令限期拆除通知書》的形式，在中國裁判文書網輸入“責令限期拆除通知書”後進行搜索，獲取的行政案由案件共計501件，其中較多數涉及的關鍵詞爲催告、行政賠償、違法行爲、駁回、行政強制執行、建設工程等。

涉及“責令限期拆除通知書”可訴性的行政案件中，受案法院大致有以下幾種觀點：一、認爲《責令限期拆除通知書》對相對人的權利義務並不產生實際影響，屬於不可訴的行政行爲；二、認爲對相對人的權利產生實際影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性；三、並未探討《責令限期拆除通知書》是否可訴，直接進入行政機關作出的《責令限期拆除通知書》是否合法的審理，變相認定其可訴。

結合搜尋到的案例整體數據而言，認爲《責令限期拆除通知書》具有可訴性的佔主流，認定爲不可訴的佔少數。

（二）可訴性與否的觀點分析人民法院認定《責令限期拆除通知書》不可訴的情形主要有：

1、根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款“下列行爲不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：(六)行政機關爲作出行政行爲而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行爲”的規定，直接認定《責令限期拆除通知書》系行政機關爲作出強制拆除決定、強制拆除行爲而實施的過程性、階段性行政行爲，此時行政處理程序尚未結束，不產生獨立的、最終的行政法律效力，對當事人的合法權益不產生實際影響，故不可訴。

2、在相對人已經就行政機關強制拆除行爲提起訴訟、獲得賠償、補償或者該強制拆除行爲被撤銷的情況下認定《責令限期拆除通知書》對相對人權利義務不產生實際影響，故而認定其不可訴。

認定《責令限期拆除通知書》不可訴的理由除了明確的法律規定外，還出於提高行政效率、避免司法資源浪費的考量。在行政機關整個的強制拆除行爲中，一般包括前期的《責令限期拆除通知書》或者《責令限期拆除決定》、後續的《強制拆除決定》、強制拆除實施行爲。若將整個強制拆除行爲的中的每一個組成行爲都納入行政訴訟的受案範圍，不僅會增加司法負累，也會給行政機關造成掣肘，且可能達不到實質化解爭議的目的。行政機關在作出《責令限期拆除通知書》時一般還會告知相對人有陳述申辯的權利，在這個階段相對人可進行權利救濟。故《責令限期拆除通知書》不應單獨起訴，可作爲強制拆除行爲的一個環節進行審查。

人民法院認定《責令限期拆除通知書》可訴的情形主要有：

1、《責令限期拆除通知書》對當事人施加了一定的義務，雖然是對當事人作出的責令其限期拆除的通知行爲，但實爲責令行政行爲的載體，其責令當事人爲或者不爲一定的行爲，即已對當事人施加了一定的義務，系具有實質行政處理內容的行政行爲故可訴。

2、《責令限期拆除通知書》雖然是以通知書的形式作出，但從內容上看，該行政行爲要求相對人在某一時間節點前拆除違法建設，具有特定的具體內容，在沒有證據證明還存在其他責令限期拆除決定的情況下，該通知書實質是責令限期拆除決定，對被上訴人的權利產生實際影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性。

針對《責令限期拆除通知書》是否具有可訴性的案例查詢，可以看出，近些年法院多將其視爲具有可訴性的行政行爲，但是具體應該適用法律法規目前仍有爭議，這主要根源在於傳統行政行爲理論下，對行政機關作出《責令限期拆除通知書》的行爲無法將其精準地定性爲某一種行政行爲。

一般在行爲性質認定上存在分歧，有的將責令限期拆除通知界定爲行政處罰；有的認定爲行政強制執行，還有的認定爲行政命令；甚至還有的並未明確將其界定爲某行政行爲而是適用類似行政程序規定或者其他法律法規進行規制。拆違拆臨中《責令限期拆除通知書》一般出現在城鄉規劃及國土資源管理等行政管理領域。其中，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四、六十五、六十六、六十八條均有所涉及,《中華人民共和國土地管理法》第八十三條，《中華人民共和國行政強制法》第四十四條，《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條等相關法律法規中均對此有所規定。

在《責令限期拆除通知書》性質問題上，筆者認爲除了《土地管理法》中的責令限期拆除屬於行政處罰外，其餘的責令限期拆除依然屬於行政命令的一種；且在《土地管理法》中明確載明瞭對於行政機關作出的責令限期拆除決定爲可訴、可複議的行爲。但在法院審理者視角下並不一定對其進行精準定性，只需要審查作出該行爲的事實、理由、適用法律依據及程序是否合法即可。

三、責令改正通知書是否可訴的法理分析

目前學界與理論界已達成一致意見，程序性、過程性行政行爲不應被納入行政訴訟的受案範圍。但法院在實際審理中，並不能一概認爲但凡遇到起訴《責令限期改正通知書》的都一律認定爲程序性、過程性行政行爲，對相對人權利義務不產生實際影響，從而駁回起訴。

行政行爲的成熟原則固然爲法院對行政行爲進行司法審查提供了一個標準，但該原則僅要求案件必須發展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不予受理。對行政行爲是否成熟的判斷標準問題，美國聯邦最高法院強調：“成熟問題應從兩個方面來看，一是爭議問題是否適宜於司法裁判，二是推遲法院審查是否對當事人造成困難。”筆者以爲，在我國行政訴訟中，該如何判斷該行爲是否已成熟，是否對當事人的權利義務產生實際影響，其可訴性則體現在以下幾個方面。

（一）對相對人行爲進行定性的《責令改正通知書》可訴

行政機關作出責令改正通知書的前提，都是其已經調查認定當事人行爲構成違法，纔會下達該通知書責令當事人改正。該行爲本身已經是對當事人的行爲作出實體的認定與處理，是對當事人行爲從法律上給予了負面評價，本身便對其權利義務產生了實質性的不利影響。這種不利影響的構成，並不以行政機關已經實施行政處罰爲要件。《責令限期拆除通知書》中一般會涉及對涉案建築物、構築物的定性，將其定性爲違法或者違章建築，則實際上該定性行爲已對相對人的財產權產生了實際影響，應認定爲可訴。如上述案例中被訴的《責令改正通知書》，直接責令當事人朱某某“限於2017年7月1日前自行拆除”，實質上已認定當事人朱某某涉案建築屬“無法採取改正措施消除影響的”情形，對當事人朱某某而言是更爲不利的事實認定與行政處理。

（二）當通知行爲後續走向的是既定的強制拆除決定或者強制拆除行爲時可訴

並非一定到等到行政行爲終了、確定時才判定爲可訴，責令通知書如未載明救濟權利，其行爲走向的是既定的方向即強制拆除決定及強制拆除實施行爲，出於保護相對人合法權益的立法目的，司法權在此時介入，判定其可訴有利於保護相對人，法院應選擇適當時機進行審查，也可以在最早的時機將違法行政行爲予以糾正。如本案中，朱某某對本案《責令改正通知書》直接提起行政訴訟，直接要求法院進行司法審查確認或者撤銷該《責令改正通知書》，而非等到行政機關作出進一步的強制拆除決定或者行政處罰決定才起訴，對於朱某某的權益救濟來說，顯然前者更爲經濟、更爲有效、更爲便利。某市兩級法院不予受理本案，不符合行政訴訟法最大限度滿足當事人權利救濟需求的立法目的。

（三）不能被最終行爲吸收、覆蓋的責令改正通知書可訴

若《責令限期拆除通知書》作出後，行政機關後續又作出《責令限期拆除決定》及實施強制拆除行爲，此時涉案建築物、構築物已經被強制拆除，當事人對該《責令限期拆除通知書》不服，因其被後續的行爲所吸收，當事人對該通知書不服起訴時，應告知其針對整個強制拆除行爲不服提起訴訟，在審查該強制拆除行爲的過程中，將該通知書作爲程序性的行爲進行審查。但若《責令限期拆除通知書》作出後，行政機關後續並未作出其他的與通知行爲相銜接的行政行爲或者後續的行政行爲對當事人新增設義務、行爲性質認定等不同於通知書的內容，因爲此時其已是一個獨立的行政行爲，當事人對該通知書起訴時，法院應認定爲可訴，並對其進行審查。

如前述朱某某案例中，若責改通知是責拆決定作出過程中的先行通知行爲，即繼責改通知之後又作出責拆決定，那麼雖然通知內容事實上起到了對當事人違法行爲的確認作用，並增設了拆除義務，但其行爲尚未發展到足以影響當事人權益的成熟程度，其內容和法律效果會被責拆決定所吸收和覆蓋，不宜過早裁判，不可訴。若被訴城管局在責改通知後合理期間內遲遲未作出後續處理決定，也即責改通知並未被後續的行政行爲吸收、覆蓋，當事人無法針對相關的實體性行政行爲提起訴訟獲得救濟，理應可訴。若責改通知作出後，行政機關即實施強制拆遷行爲，則該責改通知即實際稱爲強制拆除實施行爲的依據，應認定爲可訴。

四、責令改正通知書的司法審查機制

（一）認定《責令改正通知書》不可訴的司法審查機制：

科學的強制拆除行爲系由多個行政行爲組成的整體行爲，具體包括《責令改正通知書、決定書》、《強制拆除決定》及強制拆除實施行爲。當行政機關僅作出《責令改正通知書》後，當事人對該通知書不服，法院認定其爲過程性、階段性行爲、對當事人合法權益不產生實際影響，不屬於人民法院受案範圍，裁定駁回其起訴；當行政機關作出《責令改正通知書》及《強制拆除決定書》後，當事人對通知書不服，則以相同理由裁定駁回起訴，並告知其對強制拆除決定提起訴訟，並將《責令改正通知書》作爲程序行爲進行審查；當行政機關作出《責令改正通知書》、《強制拆除決定書》及強制拆除實施行爲後，當事人對通知書不服，則以相同理由裁定駁回起訴，並告知其對強制拆除行爲提起訴訟，並將強制拆除行爲作爲整體行爲進行審查。

但是當行政機關在作出《責令改正通知書》後直接實施強制拆除行爲，當事人對通知書不服，因該通知書事實上已成爲行政機關作出強制拆除實施行爲的依據，已對當事人合法權益產生實際影響，應認定爲可訴；但又因該通知書的作出若無重大且明顯違法則認定其合法，判決駁回訴訟請求。若當事人對強制拆除行爲起訴，則應判決行政機關的強制拆除行爲違反法定程序。通過以上可以看出，堅持《責令改正通知書》不可訴的審查機制中在強制拆除行爲的各個階段中對該通知書均界定爲不可訴，除非該行爲缺少《強制拆除決定》時才認定其爲可訴，但也僅僅作形式審查而非實質審查。既增加了當事人的訟累，又不利於行政爭議的實質化解。

（二）認定《責令改正通知書》部分可訴的司法審查機制：

筆者以爲在強制拆除行爲中，《責令改正通知書》只要具備了上述可訴的三個標準之一，即應納入受案範圍，對其進行實體性審查。如行政機關僅作出《責令改正通知書》，則法院對作出該通知書的行爲合法性進行審查；若行政機關作出《責令改正通知書》、《強制拆除決定書》，當事人對通知書不服，應將該二行爲視爲整體行政行爲進行審查，除對通知書進行審查外，還應對《強制拆除決定》一併進行審查；若行政機關已實施完整個強制拆除行爲，當事人對《責令改正通知書》不服，則將該強制拆除行爲一併進行審查作出認定。

《責令改正通知書》的可訴性與否不應簡單地一概而論，還應針對具體案情判定，文章上述提出的判斷標準僅爲目前遇到的幾種情形，尚不能涵蓋所有情形，存在不周延之處。筆者認爲，面對該問題，還應把握住“實際影響”原則來進行個案研判。

來源：山東審判

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