二十世纪的前二十年，是风云激荡、混乱纷争的二十年。从世界角度看，第一次世界大战爆发，全球战争的压力降临到所有人类头上；从我国的角度看，中华民国成立后，陆续经历了孙中山、袁世凯、黎元洪、段祺瑞、徐世昌、冯国璋对国家政治的控制，还有张勋的政治闹剧。

也同样在这个混乱二十世纪早期，世界彻底联结成了一个整体，欧洲的战争也不再局限于欧洲，中国的政治也不再是单独的中国政治。中华民国成立之初便饱受西方列强和东亚近邻日本的威胁恫吓，而当第一次世界大战的战火开始在欧洲熊熊燃烧，位于北京的北洋军阀政府内部究竟又发生了什么？

一战爆发之初，袁世凯是中华民国的大总统；他对于一战的态度很坚决——保持中立。如袁世凯在一九一四年八月六日宣称：“对于此次欧洲各国战事，决意严守中立”，希望的是以中立自身，不让欧洲烽火烧到中国。

此时有部分官僚如袁世凯手下的秘书长梁士诒向袁建议先下手为强，趁机包围青岛，软硬兼施逼迫德国交还；袁世凯认为梁士诒的说法于情势来说不无道理，然而我国已经宣布中立，畏惧和日本的外交纠纷，于是始终没有采纳他的建议；一九一六年初，袁世凯宣布解除帝制，帝制失败，一年不到便郁郁而终。

一九一七年，被众人推举继位的，是武昌首义的领导人黎元洪，袁世凯手下心腹大将段祺瑞担任国务院总理。；总统、总理互为掣肘，而当时所有人都知道的是，黎元洪、段祺瑞两人的背后，都有着或英美、或日本、或德国幽灵鬼魅般的身影。

与此同时的世界局势，一战进入深水区，德军派遣大量携导弹的潜水艇与美军交战，德美战争瞬间激化到极点，二月三日，两国彻底断交。此时的协约国，虽有英法等传统强国，也有如美国日本等后起之秀。然而一战中，德国的军事实力、武器装备、战术素养都有着领先世界的优势。协约国自然需要更多的盟友，更多的门面支持。于是，协约国的目光转向了我国，准确的说，是中华民国。

此时，实际领导中华民国北京政府的，是号称“北洋之虎”的段祺瑞。段祺瑞成名于袁世凯小站练兵时期，起初只是学员，后来才干能力为袁世凯所赏识，在袁世凯死后也顺理成章地成为了国务院总理。而贵为大总统的黎元洪，权力被大量架空，象征意义大于实权。然而“瘦死的骆驼比马大”，黎元洪到底还是保留着一定的政治资本。此时，摆在二人面前的是三个问题：

中华民国或曰北京政府，是参与第一次世界大战还是继续保持中立？若中华民国参战，是参与协约国还是同盟国？参战之后，中华民国政府是否要对德国宣战？

围绕这三个问题，总统府和国务院一直争论不休，很多人鼓噪主张我国趁机改变政策。黎元洪总统府对上述三个问题采取不直接表态的模糊态度，实则暗中观察着段祺瑞对于此事的处理策略和国会的民意。而段祺瑞集团，本就先后臣服于英美日等在华“协约国列强”的势力，且段又能通过参战勒索军费、聚拢权力，以便于更有效架空黎元洪。于是在这个问题上，段政府积极主张参战，与德国断交。

在国内政治各方说法不一，各抒己见的时候，外国代表也来到了我国游说。先是美国驻华公使芮恩施开展了大量外交活动， 力劝我国追随美国采取行动。然后又来了代表协约国的意大利外交部、英国公使朱尔典、俄国公使库彭斯齐、日本公使日置益都来游说本就优柔寡断的北京政府，希望改变我国中立的立场。总理段祺瑞直接乐开了花，美国人的这一举动，正好触动了抑制许久的中立还是参战的话题，在这般利诱的操作下，中华民国的外交僵局被打破，于是乎，一场外交风云蓄势待发。

虽此时在南方的广州军政府孙中山、云南督军唐继尧极力反对参战，却已然无济于事。在仅仅在一个月后的三月六日，中德之间，终于是宣告断交。此举同时也昭示了，我国将加盟协约国，并且能以直接关系国的身份参与了战后的“分赃大会”——巴黎和会。

令得段祺瑞门下的外交官们没有料到的是，我国已经在西方列强的撺掇下成为了一战主要参战国，而在巴黎和会上依然是“鱼肉”，英美法日等国家依然是“刀俎”。也就是我国虽然加入了协约国参与一战打击同盟国，到了最终清算时，依旧成为受害者被瓜分，巴黎和会的不公正待遇，不仅让段祺瑞政府颜面扫地，也激起了全体我国人的怒火。一场改天换日的浩荡浪潮也将由此展开，几年后在嘉兴的一条船上，带着锋芒和血气的青年齐聚一堂，其后的故事便也就家喻户晓了。

当我们慎思民国初年的这段围绕“参战还是中立”的历史时，北洋政府活动的被动性首当其冲，“弱国无外交”的谚语更显得振聋发聩。

中华民国北京政府的这般外交决策，可以断定，不是因其主动为之，同时也并非全然被动。在对于保持中立与否问题的思考上，可以明确地看到，外交策略的制定过程并不是围绕国家主权利益——独立权和管辖权为标准，是在外国列强利诱与威逼的条件下，撺掇为之。固然欧战虽然帮助了中华民国取得了一定远期投资效益，然而正像所有的弱国外交权都极为低微一样，北洋政府终究只是欧美国家“一粒相对自由的棋子”。这自由到底是苍白的，巴黎和会的失败便是鲜活的例证。

所以我们说，民国初年北京政府对外关系是处于“主动与被动之间。”被动性指彼时的中华民国政府的外交政策决策，依附掣肘于西方列强（包括日本）对我国的利益分配关系，受制于列强在华势力的发展程度。以段祺瑞为代表的北洋政府跪久了，也就习惯了。拥有这样的思维惯性，也是北洋军阀政府必然衰亡的原因之一。

除了北洋政府面对西方列强的怯懦性外，早期民国呈现出的，国内主权认知以及外交水平的严重不足也在其中暴露无遗。一个典型的现代国家，尤指主权国家，这也是今天世界当仁不让的主体。对于主权国家的外交领域，国际普遍认为主权国家应当具有充分的、独立的权力，其中，管辖权、独立权是国家主权的重要组成部分。管辖权即指的是主权国家有权利管理国家领土内的一切人和事务。而独立权则是声明了国家的管辖权完全独立自主地行使。

可悲的是，在民国初期，以段祺瑞为首的北洋政府统治的局面下，中华民国无法实现上述两项基本主权；政治人物受到了西方的摆布，且极为重要恳切的“宣战权”也成为了列强利用的工具。诚然，外交境况从来都是复杂多变的。中华民国初年这一特殊的社会政治经济转型时期的特殊性，中华民国当权统治者的在主权认识上的愚昧，无疑也放大了对外关系工作的艰深程度。

这样的艰深是贯穿了中华民国政府始终的，上溯孙中山妥协性质的《告友邦书》，到北京政府被迫参战，再到后来蒋、汪国民政府直接成为列强利益代言人。这一局面长期使得中华民国在外交层面，长期成为西方外交的附庸，直到中华人民共和国成立后，提出了“另起炉灶”的外交策略，我国在国际关系、外交历史上才逃脱了成为“棋子”的命运，转而开辟自己的道路。

笔者认为：北洋政府对于宣战与否这一涉及到根本利益的问题，不仅没有充分的研究，也鲜有积极的作为；一国的外交，乃是大政，然而外交全然受制于人，国家的骨气和灵魂便也丧失了，北洋政府的外交失败，即来自于其面对列强的怯懦性，也来自于对自主权力即国家主权认知的浅薄。

民国时期的军阀政府精于内斗，却不善处理外交；精于阋墙，却不善对外维权，其作为西方扶植的统治我国的代言人形象可见一斑。这样的对外关系认知也使得中华民国的外交始终无法挣脱出西方列强的桎梏和捭阖，于是最终还是归于那句经典的论断：“弱国无外交”。

参考文献：《民国史》、《近代通史（民国的初建）》等