二十世紀的前二十年，是風雲激盪、混亂紛爭的二十年。從世界角度看，第一次世界大戰爆發，全球戰爭的壓力降臨到所有人類頭上；從我國的角度看，中華民國成立後，陸續經歷了孫中山、袁世凱、黎元洪、段祺瑞、徐世昌、馮國璋對國家政治的控制，還有張勳的政治鬧劇。

也同樣在這個混亂二十世紀早期，世界徹底聯結成了一個整體，歐洲的戰爭也不再侷限於歐洲，中國的政治也不再是單獨的中國政治。中華民國成立之初便飽受西方列強和東亞近鄰日本的威脅恫嚇，而當第一次世界大戰的戰火開始在歐洲熊熊燃燒，位於北京的北洋軍閥政府內部究竟又發生了什麼？

一戰爆發之初，袁世凱是中華民國的大總統；他對於一戰的態度很堅決——保持中立。如袁世凱在一九一四年八月六日宣稱：“對於此次歐洲各國戰事，決意嚴守中立”，希望的是以中立自身，不讓歐洲烽火燒到中國。

此時有部分官僚如袁世凱手下的祕書長梁士詒向袁建議先下手爲強，趁機包圍青島，軟硬兼施逼迫德國交還；袁世凱認爲梁士詒的說法於情勢來說不無道理，然而我國已經宣佈中立，畏懼和日本的外交糾紛，於是始終沒有采納他的建議；一九一六年初，袁世凱宣佈解除帝制，帝制失敗，一年不到便鬱鬱而終。

一九一七年，被衆人推舉繼位的，是武昌首義的領導人黎元洪，袁世凱手下心腹大將段祺瑞擔任國務院總理。；總統、總理互爲掣肘，而當時所有人都知道的是，黎元洪、段祺瑞兩人的背後，都有着或英美、或日本、或德國幽靈鬼魅般的身影。

與此同時的世界局勢，一戰進入深水區，德軍派遣大量攜導彈的潛水艇與美軍交戰，德美戰爭瞬間激化到極點，二月三日，兩國徹底斷交。此時的協約國，雖有英法等傳統強國，也有如美國日本等後起之秀。然而一戰中，德國的軍事實力、武器裝備、戰術素養都有着領先世界的優勢。協約國自然需要更多的盟友，更多的門面支持。於是，協約國的目光轉向了我國，準確的說，是中華民國。

此時，實際領導中華民國北京政府的，是號稱“北洋之虎”的段祺瑞。段祺瑞成名於袁世凱小站練兵時期，起初只是學員，後來才幹能力爲袁世凱所賞識，在袁世凱死後也順理成章地成爲了國務院總理。而貴爲大總統的黎元洪，權力被大量架空，象徵意義大於實權。然而“瘦死的駱駝比馬大”，黎元洪到底還是保留着一定的政治資本。此時，擺在二人面前的是三個問題：

中華民國或曰北京政府，是參與第一次世界大戰還是繼續保持中立？若中華民國參戰，是參與協約國還是同盟國？參戰之後，中華民國政府是否要對德國宣戰？

圍繞這三個問題，總統府和國務院一直爭論不休，很多人鼓譟主張我國趁機改變政策。黎元洪總統府對上述三個問題採取不直接表態的模糊態度，實則暗中觀察着段祺瑞對於此事的處理策略和國會的民意。而段祺瑞集團，本就先後臣服於英美日等在華“協約國列強”的勢力，且段又能通過參戰勒索軍費、聚攏權力，以便於更有效架空黎元洪。於是在這個問題上，段政府積極主張參戰，與德國斷交。

在國內政治各方說法不一，各抒己見的時候，外國代表也來到了我國遊說。先是美國駐華公使芮恩施開展了大量外交活動， 力勸我國追隨美國採取行動。然後又來了代表協約國的意大利外交部、英國公使朱爾典、俄國公使庫彭斯齊、日本公使日置益都來遊說本就優柔寡斷的北京政府，希望改變我國中立的立場。總理段祺瑞直接樂開了花，美國人的這一舉動，正好觸動了抑制許久的中立還是參戰的話題，在這般利誘的操作下，中華民國的外交僵局被打破，於是乎，一場外交風雲蓄勢待發。

雖此時在南方的廣州軍政府孫中山、雲南督軍唐繼堯極力反對參戰，卻已然無濟於事。在僅僅在一個月後的三月六日，中德之間，終於是宣告斷交。此舉同時也昭示了，我國將加盟協約國，並且能以直接關係國的身份參與了戰後的“分贓大會”——巴黎和會。

令得段祺瑞門下的外交官們沒有料到的是，我國已經在西方列強的攛掇下成爲了一戰主要參戰國，而在巴黎和會上依然是“魚肉”，英美法日等國家依然是“刀俎”。也就是我國雖然加入了協約國參與一戰打擊同盟國，到了最終清算時，依舊成爲受害者被瓜分，巴黎和會的不公正待遇，不僅讓段祺瑞政府顏面掃地，也激起了全體我國人的怒火。一場改天換日的浩蕩浪潮也將由此展開，幾年後在嘉興的一條船上，帶着鋒芒和血氣的青年齊聚一堂，其後的故事便也就家喻戶曉了。

當我們慎思民國初年的這段圍繞“參戰還是中立”的歷史時，北洋政府活動的被動性首當其衝，“弱國無外交”的諺語更顯得振聾發聵。

中華民國北京政府的這般外交決策，可以斷定，不是因其主動爲之，同時也並非全然被動。在對於保持中立與否問題的思考上，可以明確地看到，外交策略的制定過程並不是圍繞國家主權利益——獨立權和管轄權爲標準，是在外國列強利誘與威逼的條件下，攛掇爲之。固然歐戰雖然幫助了中華民國取得了一定遠期投資效益，然而正像所有的弱國外交權都極爲低微一樣，北洋政府終究只是歐美國家“一粒相對自由的棋子”。這自由到底是蒼白的，巴黎和會的失敗便是鮮活的例證。

所以我們說，民國初年北京政府對外關係是處於“主動與被動之間。”被動性指彼時的中華民國政府的外交政策決策，依附掣肘於西方列強（包括日本）對我國的利益分配關係，受制於列強在華勢力的發展程度。以段祺瑞爲代表的北洋政府跪久了，也就習慣了。擁有這樣的思維慣性，也是北洋軍閥政府必然衰亡的原因之一。

除了北洋政府面對西方列強的怯懦性外，早期民國呈現出的，國內主權認知以及外交水平的嚴重不足也在其中暴露無遺。一個典型的現代國家，尤指主權國家，這也是今天世界當仁不讓的主體。對於主權國家的外交領域，國際普遍認爲主權國家應當具有充分的、獨立的權力，其中，管轄權、獨立權是國家主權的重要組成部分。管轄權即指的是主權國家有權利管理國家領土內的一切人和事務。而獨立權則是聲明瞭國家的管轄權完全獨立自主地行使。

可悲的是，在民國初期，以段祺瑞爲首的北洋政府統治的局面下，中華民國無法實現上述兩項基本主權；政治人物受到了西方的擺佈，且極爲重要懇切的“宣戰權”也成爲了列強利用的工具。誠然，外交境況從來都是複雜多變的。中華民國初年這一特殊的社會政治經濟轉型時期的特殊性，中華民國當權統治者的在主權認識上的愚昧，無疑也放大了對外關係工作的艱深程度。

這樣的艱深是貫穿了中華民國政府始終的，上溯孫中山妥協性質的《告友邦書》，到北京政府被迫參戰，再到後來蔣、汪國民政府直接成爲列強利益代言人。這一局面長期使得中華民國在外交層面，長期成爲西方外交的附庸，直到中華人民共和國成立後，提出了“另起爐竈”的外交策略，我國在國際關係、外交歷史上才逃脫了成爲“棋子”的命運，轉而開闢自己的道路。

筆者認爲：北洋政府對於宣戰與否這一涉及到根本利益的問題，不僅沒有充分的研究，也鮮有積極的作爲；一國的外交，乃是大政，然而外交全然受制於人，國家的骨氣和靈魂便也喪失了，北洋政府的外交失敗，即來自於其面對列強的怯懦性，也來自於對自主權力即國家主權認知的淺薄。

民國時期的軍閥政府精於內鬥，卻不善處理外交；精於鬩牆，卻不善對外維權，其作爲西方扶植的統治我國的代言人形象可見一斑。這樣的對外關係認知也使得中華民國的外交始終無法掙脫出西方列強的桎梏和捭闔，於是最終還是歸於那句經典的論斷：“弱國無外交”。

參考文獻：《民國史》、《近代通史（民國的初建）》等