集中管辖 预防优先 明确责任

良好的生态环境是人类赖以生存和发展的基础，也是人民群众共同的期待。近年来，全国法院系统始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，坚持以环境资源审判专门化为抓手，依法审理环境资源案件，促进生态环境改善和资源高效利用，推动形成绿色生产方式和生活方式。经过几年发展，环境司法理念在推进环境司法专门化过程中已逐渐成熟。

5月8日，最高人民法院召开新闻发布会，发布了《中国环境资源审判（2019）》（白皮书）和《中国环境司法发展报告（2019）》（绿皮书），并首次发布了年度典型案例。这是最高人民法院自2014年6月成立环境资源审判庭以来，第四次发布环境资源审判白皮书。最高人民法院副院长陶凯元在发布会上表示，白皮书的发布，是我国环境司法年度发展状况的具体展示。

业内专家表示，白皮书是公众了解我国最新环境司法成就的重要窗口。可以看到，我国环境司法专门化体系已基本建成，绿色司法理念不断完善，环境司法机制改革创新、多方联动格局基本形成。 建立集中管辖机制

白皮书显示，2019年，全国法院受理各类环境资源刑事一审案件39957件，审结36733件，判处罪犯114633人，收结案数同比分别上升50.9%、43.4%。受理各类环境资源民事和行政一审案件数量同比分别上升5.6%、12.7%。

白皮书的一大亮点在于改变了以往按照三大审判领域将环境资源案件区分为刑事、民事和行政案件的做法，将环境资源案件划分为环境污染防治案件、生态保护案件、资源开发利用案件、气候变化应对案件和生态环境治理与服务案件等五大类型。

陶凯元表示，这也契合目前正在推进的环境资源“二合一”或“三合一”归口审理机制改革，同时亦满足了环境资源审判实践发展和国际交流需要。截至2019年年底，全国共有环境资源专门审判机构1353个，共有23家高级人民法院实行环境资源刑事、民事、行政案件“二合一”或“三合一”归口审理模式。

与此同时，全国法院积极推进建立集中管辖机制，以生态系统或者生态功能区为单位实行跨行政区划集中管辖，并探索跨省级行政区划集中管辖。江苏、海南、江西、甘肃、湖南等多地都做了不同的尝试，积极打造跨行政区划集中管辖“升级版”。

比如，江苏实行“9+1”模式，“9”是指以江苏省政府确立的生态功能区规划为基础，以生态功能区为单位，在相关基层法院设立9个环境资源法庭，跨行政区划受理环境资源案件；“1”是指在南京市中级人民法院设立的南京环境资源法庭，集中管辖江苏省中级法院管辖的一审环境资源案件以及9个生态功能区环境资源法庭审结案件的上诉案件。

跨省级行政区划集中管辖机制，则以北京市第四中级人民法院作为代表，自2017年10月26日起，该院就开始受理天津铁路运输法院审理的环境保护行政上诉案件，成为我国环境资源案件跨省级行政区划集中管辖制度改革的重要探索。

“这在审判管理方式上是一个重大的变革和创新。”全国人大代表、陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长方兰表示，跨区划集中管辖，打破了传统的行政区划限制，适应了流域、自然保护区域的特点，充分体现了各级法院遵循生态文明理念，尊重科学、尊重自然的创新管理方式，使环境审判制度更加科学化和专业化，也使审判结果更加具有现实的执行力。 贯彻预防优先理念

为全面展示2019年人民法院环境资源审判工作情况，最高人民法院在发布白皮书的基础上，还首次发布了40个年度典型案例。这40个典型案例基本上涵盖了环境污染防治、生态保护、资源开发利用、气候变化应对和环境治理与服务等五大类型案件，体现了环境资源案件的基本特点。

案件类型日趋多样性，保护范围渐呈广泛性，审判程序凸显复合性……除了涉大气、水、土壤等常见类型案件外，还包括侵害公众景观权益、侵害传统村落案件以及节能服务合同纠纷等新类型案件。这40个典型案例，突出展示了环境司法的预防性和修复性特征。

最高人民法院环境资源审判庭庭长王旭光表示，人民法院在案件审理过程中，应当贯彻预防优先理念，特别是要注重发挥行政诉讼的预防和监督功能，把环境污染和生态破坏消灭在源头或者控制在合理范围内。在此次发布的行政案例中，有的对合法行政行为予以确认、支持行政机关依法履职，有的通过对行政机关不作为和违法行政行为进行监督，推动依法行使职权，促进环境资源保护建设。

（江西在全省三级法院环境资源审判机构体系已经基本建立的基础上，着力推进建立重点流域区域管辖审判体系，对涉流域、区域生态环境案件进行集中管辖。图为江西九江市中级人民法院环境资源审判庭在疫情期间利用互联网远程庭审系统开庭审理案件。 CNSPHOTO提供）

比如，福建龙岩某小区业主林海等51人诉龙岩市新罗生态环境局环境行政许可一案，系在居民区建造医院的行政许可案件。龙岩眼科医院提供的《公众参与个人调查表》中公众参与材料内容不真实不可靠，新罗生态环境局未尽到基本的审查注意义务，做出的批复主要证据不足。人民法院依法撤销环境影响评价批复，有利于督促行政机关严格履行环境监管职责，充分保障公众的环境知情权、参与权和监督权。

白皮书显示，2019年，全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼案件2309件，审结1895件，同比分别上升32.9%、51.4%。受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件179件，审结58件，同比分别上升175.4%、262.5%。

“可以说，2019年是环境公益诉讼迅猛发展的一年。”中国政法大学教授、环境资源法研究和服务中心主任王灿发表示，这种迅猛发展的状况，既得益于环保社会组织的积极参与、检察公益诉讼的迅速推进，更得益于人民法院对环境公益诉讼制度作用的深刻理解和持续不断地推动。人民法院通过司法解释健全了环境公益诉讼规范、通过环境司法专门化促进了对公益诉讼案件的受理、通过对环境公益诉讼案件范围的拓展扩大了环境公益诉讼的可诉对象、通过诉讼费用的减缓免减轻了原告提起环境公益诉讼的负担。

王灿发指出，环境公益诉讼案件的增加并不是环境司法的目的，通过环境公益诉讼案件的审判促进生态文明建设才是环境司法的重要目标。通过环境公益诉讼可以维护生态利益这个最普惠的民生，彰显环境正义；对环境污染、破坏者形成一种威慑，使其不敢以身试法；使受到损害的环境得以修复或者得到赔偿，惩罚违法、救济受害。 明确责任承担方式

依法审理环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件，是人民法院参与生态环境保护与修复的重要抓手。最高人民法院去年制定发布了关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行），明确修复责任承担方式，推动修复主体多元化，实现资金管理规范化，确保生态环境及时有效修复。

据陶凯元介绍，去年，各级法院审结社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼案件1953件，全方位加大生态环境修复力度。此外，依法审结省市政府提起的新型、重大生态环境损害赔偿诉讼案件36件，督促污染者处理固体废物14800吨，修复土壤、水体4224万立方米，修复土地、林地、矿山46821平方米，挽回国家经济损失7006.2万元。

通过多年实践，各级法院积极创新审判执行方式，形成了“司法+生态修复”的审执模式。探索适用补种复绿、增殖放流、技改抵扣、分期履行等责任承担方式。充分考虑各类生态功能区及环境资源要素特点分类施策，对于大气、水等具有自净能力的环境要素，优先采用自然恢复的保护方式；对于土壤、固废污染，尽可能予以人工原地修复；对于人工修复可能导致二次损害的，采取“风险管控+替代性修复”方式。同时，注重构建生态环境修复过程中的信息共享、监督保障、检查验收、评估回访、风险防范等配套机制，确保修复取得实效。

“经过五年发展，环境司法理念在推进环境司法专门化过程中逐渐成熟。”全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅介绍说，目前，我国环境司法专门化体系已基本建成，环境资源案件的专业特性也更加明显。但是，目前环境公益诉讼案件类型逐渐丰富，刑事附带民事公益诉讼制度有待完善；生态环境损害赔偿案件特征渐显，建立健全多维衔接机制迫在眉睫；长江流域环境司法活力呈现，流域司法机制亟待创新。

延伸阅读 〉〉〉 流域行政执法与专门司法急需衔接

推进重点流域区域治理，加强重点流域区域环境司法保护，此次发布的白皮书对此做了专门的阐述，这些重点流域区域包括长江经济带、环洞庭湖、沱江流域、京津冀地区等。

此次发布的绿皮书将长江流域的环境司法状况作为特别关注的内容。全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅介绍说，绿皮书团队分别选择了长江全流域、长江干流、长江经济带三个层次，时间跨度为1980年1月至2019年6月的案件，分析了六个变量：案件发生数量、案件类型分布、案件地域分布、审判机构和队伍建设、审判工作机制和规则、公益诉讼和能动司法。通过分析，发现了一些非常有意思的现象。

一是从案件数量情况看。在案件类型上，环境刑事案件占比最大，环境民事案件数量居中，环境行政案件数量较少，环境公益诉讼案件增长较快。在地域分布上，长江流域环境案件发生量由东到西逐步递减的趋势正在改变，中西部地区的案件发生数量明显增加。

二是从案件审理情况看。环境纠纷案件与长江流域以水为纽带的生态环境系统特征密切联系，在环境刑事案件中，非法捕捞水产品罪占比较大；在环境民事纠纷中，养殖权纠纷、渔业承包合同和综合环境污染纠纷较多。近年来，司法需求由惩治环境污染逐渐向强化生态、资源保护转型。

三是体现流域司法特征的改革取得一定成效。2018年，最高人民法院统筹推进长江经济带沿线11个省市和青海省签署了《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，积极推动构建长江经济带区域环境资源司法协同互动机制，为长江经济带生态环境保护提供更加优质高效的司法保障。最高人民法院第三巡回法庭积极探索流域司法特性，一些省高院也在进行积极的探索。

从总体上看，长江流域各地方法院受理的环境资源案件“涉水”特征比较明显，但“流域性”特征较弱，存在着流域司法意识较为缺乏、裁判标准不统一、区域行政执法体制与流域司法难以衔接等问题。吕忠梅表示，这恰恰是《长江保护法》需要解决的问题，无论是否设立长江流域法院，《长江保护法》都必须面对司法管辖地域性不利于解决流域性纠纷的挑战。

“因此，一方面要在《长江保护法》中对长江流域司法体制做出明确的规定。另一方面，也要在司法实践中继续探索，解决好三个问题：一是打破传统的司法管辖界限，突破行政区划的人为限制，建立符合‘流域特性’的司法制度；二是以流域为单位设立跨行政区域环境资源专门审判机构；三是创新流域行政执法与专门司法衔接机制。”吕忠梅说。 生态修复 审执模式

●各级法院积极创新审判执行方式，形成了“司法+生态修复”的审执模式。

●探索适用补种复绿、增殖放流、技改抵扣、分期履行等责任承担方式。

●充分考虑各类生态功能区及环境资源要素特点分类施策。

​（记者 李海洋）

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