文/李鐵

2019年5月中共中央、國務院提出，到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，基本完成市縣以上國土空間總體規劃編制。

四個月後，自然資源部又透露，正在牽頭組織編制中國第一部“多規合一”的《全國國土空間規劃綱要（2020-2035年）》（下稱《綱要》）。

由此可見，2020年是“多規合一”的國土空間規劃落地的關鍵一年，關係到未來是否能跳出傳統國土空間規劃的框框，實現思路上大的突破。

未來的《綱要》需要吸取新的理念，特別是針對現實中發展的問題，跳出傳統以保護爲主導的思維模式，引進區域發展和城鎮化等有關內容，並使得當前經濟社會發展與國土空間規劃之間的關係得以緊密結合。

我認爲，未來的國土空間規劃，應該在幾個方面有所側重：一是突破部門侷限，不能仍遵循以資源保護爲重點的規劃思路；二是突破專業侷限，不能仍以規劃專家和國土資源地理領域的專家爲主導，否則可能會在經濟社會發展方面存在巨大的專業缺陷；三是避免偏重於管理而忽視了市場的重要作用，以至於調控手段仍然侷限於傳統管理模式；四是打破部門界限，更多地發揮經濟和社會的綜合協調調控能力。

要認清人與自然資源的關係

對於正在編制中的《綱要》，應該調整傳統思路，站在人與自然資源關係的角度，確定開發和保護，以及合理利用資源的基本思路，並明確底線原則，這樣既體現了保護，同時又有利於經濟社會發展，並通過市場機制，集約利用空間，但是底線不能突破。

雖然按照這種思路，可能對於各方面的接受程度是個挑戰，但是有利於實現“多規合一”和改革的思路，更有利於地方的貫徹和落實，同時也調動了各個經濟主體的積極性。

從傳統的規劃編制思路來看，一直的重點是強調自然資源方面的治理，而缺乏對於人與自然資源之間的關係的思考，這是一個方向性的問題。

我認爲，所謂國土空間規劃，前提是人的需求導致人與自然和資源發生了關係。而未來規劃的重點也是根據人的需求來調整人與自然和資源之間的關係。所有圍繞着人的活動都會影響到自然資源和環境的變化，如果沒有就業和收入的增長，沒有產業的發展以及經濟社會的發展，那麼國土空間規劃的問題也就無從談起。

而人類活動的變化，特別是在一個國度裏，14億人口的存在、發展和空間變動，直接影響到自然資源的空間格局，涉及到自然資源、生態資源的開發利用和保護間的關係。因此我們要把認識人與自然的關係作爲最重要的前提，纔可以釐清後續的保護和利用之間的關係問題。

在中國現存的發展階段，我們無法迴避人類的活動，無論是產業發展，要素聚集，還是城市化問題以及區域發展的問題，都會對中國自然資源的空間配置產生深刻的影響。如何根據人類活動規律、產業發展以及人口空間分佈的趨勢，來確定國土空間規劃的基本原則和底線思維，正是基於以上思路而展開的。

因此，規劃的重點是要對中國國土空間的主體——人類的活動以及未來可能的需求進行深入分析，進一步確定中國的經濟社會發展如何影響到國土空間內自然資源的分配格局。

需要注意的是，不能假定自然資源是靜態不變的，而要認識到它是隨着人類活動而發生變化的動態格局。這種變化的前提就是要判斷未來一段時間內，14億人口對資源的內部性需求和外部性需求，來確定如何對自然和資源進行有效利用。同時爲了確保永續的發展預期，建立底線思維，實現最大限度的集約利用，並嚴格確定保護的剛性界限，進而爲開發和合理利用界定邊界。

發展是保護和利用的基礎

對於自然資源的開發和保護，以及合理利用，一定是建立在區域發展的基礎上，一定要與城市化發展進程相結合，也一定要通過市場的作用提高資源利用效率，如何按照政策的引導，防止市場逐利化行爲，並防止利益導向引發的資源過度利用和粗放型發展。

要確定自然資源的利用邊界，尊重自然和生態的規律，考慮如何實現保護和開發，以及合理利用的結合。規劃的編制重點是要考慮到規劃和政策的引導，而且便於各級政府機構在現實中按照這種方針操作，而不是空洞地強調所謂的概念和理念。

更重要的是，要在政策上給地方發展的空間留白，而不是把未來發展空間堵死。畢竟每個地方政府都管理着大量人口，這些人口有發展的需求，在國土空間規劃的底線思維基礎上，如何制定可供發展的政策空間，而不是讓他們維持在最低生活狀態下，爲了所謂的保護而得不到發展，甚至擴大了和其他地區發展的差距。

可以說，如果轉變傳統的規劃編制思路，涉及到的職責已經超出了某一個部門的管理權限。如果繼續按照部門職能去編制規劃，就會遇到部門力量的瓶頸，在地方政府層面更是難貫徹落實。

例如，交通資源的配置和國土空間規劃之間的關係。保護、開發和合理利用，直接會與交通資源配置發生關係。如果大的交通架構延伸到了哪個地區，哪個地區的開發強度就會增加，交通綜合網絡在什麼地方增加了密度，那麼這些地方的開發水平就會大幅度提高。

此外，國土空間規劃一定會與空間上的行政區劃發生關係，如果利用行政區劃調整，發揮中心城市的帶動作用，引導人口向都市圈和城市羣集中，可能就會在一定層面上減輕自然資源保護的壓力。甚至通過另一種形式的生態利用，還有利於在保護的基礎上實現合理開發利用。例如，旅遊業會起到產業轉型和發展帶動的作用，而且更有可能會通過自然資源開發利用的收益來提高保護水平等。

類似這些問題，就需要超脫於某一個部門的站位，發揮國土空間規劃對國土空間全局的引導和引領作用。

利用規劃撬動體制改革

規劃的編制也要考慮，未來通過什麼方式會加大存量閒置資源的結構調整，減少資源的濫用。我們現在面臨的最大問題是對土地資源的過度濫佔，原因是體制問題而不是規劃問題。因此可以通過改革現行管理體制實現最好的國土空間規劃管理，而且實現集約式的利用。

比如，城市化導致大量的農村人口進城就業，但是無法定居；農村的集體土地資源不可以與城市生活的資本進行交換，看起來是保護農村和農民的利益，其實是任由農村繼續浪費和低效使用有限的土地資源；由於城市可以按照計劃指標獲取徵地資源，但政府行爲也會導致土地的低效利用。

從未來改革的角度破解這些難題，看起來不應該是規劃編制要解決的問題，但實際上仍然可以做很多文章。例如在政策上留有空間，可以通過改革實現存量資源的再利用和提高利用效率，可以壓縮徵地空間，更好地利用集體建設用地資源的大量閒置空間，甚至可以鼓勵未來的有償置換。即使現在不能完全解決政策限制難以突破的瓶頸，可是政策留白也會使地方能按照國土空間規劃確定的空間進行現實的操作。因爲在這裏的底線思維不是停留在暫時的政策限制上，而是在什麼樣的基礎上最大限度地保護土地資源並實現有效利用，更不是保護所謂誰的利益，因爲這種利益與國土空間規劃的原則是相悖的。當然，這種規劃編制也超出了部門的限制。

我們不希望未來規劃編制的結果就是一次技術性的過程，最後由於各種體制和利益結構的約束沒有打破慣性思維，從而導致規劃流於形式。

按照新思路來編制規劃，既有“多規合一”的要求，也有深化改革的要求，同時也要大膽探索，在“以人爲本”和“兩山原則”下進行再思考。

可以想見，這樣的動作會比較大，也可能遭受到一些延續傳統規劃模式和固定思維模式者的反對。但是在增長過程中對於中華民族復興的渴望，我們無法迴避現實發展動力的迫切問題。更是要處理好保護、開發和合理利用，並通過國內外資源的置換來解決國內資源不足的問題。因此，需要更好地從實際出發，真正地實現上下一心的規劃編制以及貫徹落實的全過程。

作者爲中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢