一己之见，欢迎批判！

太师吉祥

十三届全国人大常委会第二十三次会议，拟于11月10日至11日在京召开。届时，将第三次审议《退役军人保障法（草案）》。

按照我国立法“三审制”的原则，《退役军人保障法（草案）》大概率会在这次会议上审议通过，并可能会于明年1月1日起颁布施行。

可以预料，很多早已准备好的稿子将在两天后铺天盖地出现，用来称颂这部划时代的、开拓性的、具有里程碑意义的法律。

我不是一个喜欢热闹的人，所以想抓住这倒计时读秒的难得冷静时间，把自己早就想讲的一些话梳理出来，与大家做个交流。

1

《退役军人保障法》（以下简称保障法）的落地施行，一定是一个好的开始。从此，广大退役军人群体终于有了历史上第一部保护自己权益的法律，内容涵盖从安置方式到优待优抚和精神褒扬等诸多方面。所谓尊崇，终于有了赫赫巍巍的“丹书铁券”。

对退役军人事务部门及其工作者来说也是一个好的开始。从此，他们有了职权范围，有了编制机构，有了行使权力的“尚方宝剑”。

而《保障法》的出台，更成为该部成立以来最有分量的成绩和贡献。

它的落地，不仅表现在政治意义和象征意义，其中所明确的一些原则和办法，同样具有指导意义和操作价值，比如“退役军人保障与经济发展相协调”、“政治、生活待遇与服役贡献挂钩”、“精神褒扬与待遇保障相结合”等原则，势必会在较长一段时期内持续发挥影响和作用，并成为《退役军人安置条例》等下位法规的指导原则。

作为国防与军队法律体系中的重要一环，甚至可以通过《保障法》去遥感《现役军官法》等其他法规的胎动，比如“逐月领取退役金”和“军士”这些新概念，虽然尚不知究竟是个什么样子，但已经可以一窥轮廓，并确信它生机勃勃、很快就要破茧飞出。

《保障法》打开历史的一道门，让我们跟过去同妇女儿童和残疾人一样需要专门立法来保护的弱势地位说再见，并已经可以看到一个足可憧憬的明天。

《保障法》又是一条开往未来的航船，一面不断沿途打捞着那些快要淹没在历史河流中的勇士，给他们以荣耀和厚待；一面又挂起尊崇的旗帜风帆，召唤着后来者同舟共济，奋勇向前，驶向伟大梦想的彼岸。

2

但《保障法》的落地施行，也仅仅只是一个好的开始。后面，路还长着呢！

首先我们要打破“一部法律就能解决所有问题”这种想法，法律不是万能的，何况《保障法》只能算是一个“下游法”，“保障”的本意是“善后”而非“开先”。

《保障法》对于《退役军人安置条例》等专门性法规来说，确实属于上位法，但比起《国防法》、《兵役法》以及《现役军官法》来说，又只能处于“下游”或者最多并行的位置，这就决定了其所能解决的问题只能是有限的、有条件制约的。

当下的很多问题，都是历史性问题、体系性问题。比如军转干部降职安置这个历史性问题，单靠《保障法》规定一下就能解决吗？

且不说巨大的历史包袱，就是一切重新开始也仍需要《国防法》、《兵役法》、《现役军官法》和《公务员法》的配套支持，它们的修订完善都需要时间和条件。

再比如大家质疑为什么《保障法》中提到了“逐月领取退役金”这个新名词却未见对其条件做哪怕一字一句的解释，因为怎样退出、退出条件是由《现役军官法》等法律所规定的。

积累的问题是如此之多，谁不想一刀挥作两段，但一部《保障法》真的不是“屠龙宝刀”，真的不能求全责备。

甚至，也不可能做到让每一名退役军人都满意。

法律只能是保护大多数人、并且是倾向于保护最为弱势的那些人的。退役军人这个群体中，来源类别复杂，横向纵向的跨度都非常大，法律必然是要有“优先保障”和“重点保障”的。

我们应该站在整个群体利益的大局、而非仅是站在个别利益的角度去看待、去评价这部法律，我们要明白“皮之不存、毛将焉附”的起码道理。

其次众所周知，当前法治建设最大的问题不是“无法可依”，而是“有法不依”。上述许多历史问题，比如安置不落实，能说在《保障法》之前没有其他法规约束吗？

有一定是有的，却执行不力，监管不力，问责不力。《退役军人保障法》纵然将法规上升为国家法律，解决了“有法可依”，但一定就能解决“执法不严”、“违法必究”的问题吗？

从二审稿中，我们看到“国家实行退役军人保障工作责任制和考核评价制度”的规定，但该项工作完成情况又只计入本级和下级部门负责人的考评内容，且“落实不到位、工作推进不力”的地区和单位，只是被“省级主管部门会同有关部门约谈该地区或单位主要负责人”，这样的“监管”恐怕还是努力“协调”的结果，其中的阻力可想而知。

又及，规定“主管部门及其工作人员履行职责，应当自觉接受社会监督”，但若其真的不自觉，我们又有什么行之有效的办法主动监督吗？

所以，路漫漫仍其修远。如果说尊崇是面旗帜，那《保障法》就是手中的武器，但真正能否打胜仗，仍需上上下下、甚至不只一代人的努力。

3

政治最大的特点是讲求平衡，我们看待即将落地的《保障法》，也要讲一个心态的平衡。

事实上，《保障法》中也处处体现了“平衡”这种政治哲学。

比如待遇保障与精神褒扬的平衡，不仅对移交、接收、培训、就业、优待、抚恤等做出了非常明确的法律规定，而且特立褒扬专项，从荣誉激励和战功褒奖上进行了强调和规范，甚至具体到“地方人民政府在接收退役军人时应当集中举行迎接仪式”，从以前道德层面的自发性尊重，改变为今后法律层面的刚性尊重。

恐怕，这也是对“尊崇”二字最深刻最本质的解读与体现。

比如服务与管理的平衡。

二审稿中，对反馈意见较多的条款进行了修改，并删掉了引起巨大争议的涉及“重复惩戒”的原草案第二十六条，同时在所有“退役军人工作”前面加上了“保障”二字，保障也即服务的意味更浓了。

但与此同时，军人退役后因违法犯罪被中止、降低或者取消其相关待遇的规定仍然被保留了下来，只是决定部门的层级由县一级提升到省一级。这说明，管理的要求仍然是必要的。

有人一提《保障法》，就想当然地认为应该是一个处处体现保障而不能见其他约束管理字样的法律，其实也是不懂政治上的平衡。此法的出台背景，有人想到了尊崇，有人想到了打仗，有人想到了那次散步，但最简单的中学课本早已告诉我们，任何法律都是体现统治阶级意志、为政治服务的。

巩固党的执政地位，维护国家的长治久安，实现伟大复兴的中国梦，其实就是我们最根本的意志和最大的政治。所有的法律政策，都围绕这些做着工作，做着平衡。

实现伟大复兴离不开现役，所以要立起鼓励“战功”的导向，并把退役后路安排保障好；为国为民牺牲奉献的群体不能跌落底层影响国家感召力凝聚力，但任何一个群体也不能尾大不掉，所以要对他们善待加约束。

可以说，《保障法》很好地体现了这种平衡。如果还有人固执己见，坚持只要一种最利于己的方案，那么即使侥幸实现，从政治平衡的角度看将来也一定会出台另一部专门用来管理约束的法律，其具体与严格可能更甚于此。

在退役军人的具体不同类别对象上，《保障法》也体现出待遇保障上的平衡。无论是退休的转业的还是义务兵复员的，都有恰如其分、各安其位的对待。

自主择业干部群体虽然从原则上明确“老人老办法”，但也要付出“被系数”的代价，其实这也是一种平衡，考虑到未来与逐月领取退役金形成比较就更是为了实现一种平衡。如果有的群体过分突出、强调自己的地位和利益，这在一部照顾最大范围退役军人利益的法律中就属于“失衡”，既不现实，也容易受到孤立。

4

在我眼里，这不是一部好到完美的法律，却是我目前能够总体接受的一部法律。而且更知道，时代的车轮是不以我们这些小人物的意志为转移的，该法超出常规提前会审，恐怕也肩负了重要的政治使命。

接受自己不能改变的，影响自己所能影响的。在我看来，其实更应该关注的是那些具体管操作的下位法，比如《退役军人安置条例》究竟是些什么举措。

如果可以，希望能够继续公开相应的内容和程序，让退役军人都能提出自己的意见，为了维护权益而继续努力。

在我看来，其实更应该欣慰的是在此次《退役军人保障法》整个生成与意见征集过程中，广大退役军人所表现出来的极大的政治参与意识、法治精神、集体主义与负责态度，证明我们不但素质过硬而且富有团结和斗争精神。

也证明这个群体虽然生活、地位上可能处于弱势，但精神上仍然不失为永远的战士，《保障法》成就了我们，我们也同时成就了《保障法》。

在我看来，其实更应该把《退役军人保障法》的出台看作退役军人与事务部门在磨合中互相适应的过程，并且会因此融为一体而不是分成两面。

一直以来，我们都有一个错误认识，认为退役军人事务部是该法的“始作俑者”，于是与该法有关条款作斗争的过程就成了与有关部门作斗争的过程，其实是非常片面、不客观的。

退役军人事务部虽是最终“操刀者”，却不是自己就能决定的，他们的更多身份是“联络人”和“调节者”。

从尽快做出政绩、好在国家政治格局中拥有一定话语权的初衷来说，他们更想把法律制定好，把退役军人利益维护好。一个无权无势的新部门，要在整个利益格局中为退役军人讨价还价，是很难的，除了依靠退役军人的声音以为后盾，他们再无其他。

当然，个别口不择言“猪队友”的存在，也是自然灾害难以避免。为了完成任务而不得不采取一些手段，比如三审之前关闭一些民间发声渠道，相信亦是迫不得已。

这样说绝非意在为其辩护，而是换位思考一下就能理解，谁不是硬着头皮也要披荆斩棘负重前行。

另外客观来讲，退役军人除了依靠他们帮助维护权益，也确实再无其他。过犹不及，斗争也是为了团结，只有紧紧团结在一起才有真正美好的未来。