原標題：15年人口翻番，五大新城將打造上海都市圈核心內圈\

作者：卜羽勤，見習記者許秋蓮

上海這樣的超大城市，並非在一刀切地控制人口，而是希望通過郊區新城的建設對人口進行疏解並重新佈局。

“十四五”時期，上海將加快新城建設，按照獨立城市定位和現代城市理念加快建設五大新城。近期，五大新城陸續發佈“十四五”規劃建設行動方案，並計劃在2035年基本建成長三角城市羣中的綜合性節點城市。

到2035年，5個新城要各集聚100萬左右常住人口，但目前多數新城常住人口還不足50萬。從近期各新城發佈的行動方案來看，都着重強調要加強人口和人才引進。與此同時，也有新城主政官員坦言，要達到2035年百萬人口的目標，對城市功能配套會有很大的需求。

上海這樣的超大城市，並非在一刀切地控制人口，而是希望通過郊區新城的建設對人口進行疏解並重新佈局，這或將爲超大、特大城市解決人口膨脹問題帶來新的探索方案。

形成上海都市圈的核心內圈

上海正加快建設嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城，推動城市多中心發展。

到2025年，5個新城常住人口總規模達到360萬左右，新城所在區的GDP總量達到1.1萬億元，基本形成獨立的城市功能，在長三角城市網絡中初步具備綜合性節點城市的地位。到2035年，5個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。

作爲常住人口超2400萬的超大城市，上海提出了“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的市域空間發展新格局，而新城正是上海服務構建新發展格局，更好服務長三角一體化發展國家戰略，以及上海面向未來的重要着力點和發力點。

5個新城的特殊之處在於，它們的定位不是城市副中心，也不是衛星城或郊區新城，而是獨立的綜合性節點城市。

1月23日，上海市政協主席、黨組書記董雲虎在上海市政協十三屆四次會議委員與市民網上交流會上表示，嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五大新城是上海未來發展具有活力的重要增長極和新的戰略支點。其重點不是承接中心城區人口疏散、功能疏散，而是大做增量的文章，增強新城的集聚和輻射能力，在長三角城市羣中脫穎而出。 

“目的是要建成現代化的大城市、長三角的增長極，從根本上改變郊區發展窪地的狀況。新城發力的重點是形成全市人口合理分佈、功能多維支撐、產業優勢互補的態勢，打造上海都市圈第一圈層，構築上海發展的戰略拱衛帶。”董雲虎強調。 

上海社科院副院長王振在接受21世紀經濟報道記者採訪時認爲，五大新城未來都將發展成具有獨立綜合性功能的大城市和重要增長極，這將全面重塑上海的城市空間結構，將形成市域範圍的都市圈體系，增強上海在長三角城市羣中的影響力和帶動力。

如果從長三角城市羣角度來看，上海市副市長、上海市新城規劃建設推進協調領導小組副組長湯志平在3月19日上海市政府新聞辦舉行的《關於本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》相關情況的發佈會上指出，對照世界城市羣發展的規律，上海的主城區已經扮演了類似倫敦、紐約等在各自的城市羣和都市圈中的地位和作用，相應的五個新城的定位也應當要轉變。 

湯志平表示，現在要更主動的按照集聚百萬人口城市規模，形成獨立綜合功能的要求，和長三角城市羣裏其他40多個城市一樣，要建設成爲現代化的大城市和長三角增長極，和中心城區一起率先形成上海都市圈的“核心內圈”。

留人需完善城市配套功能

作爲上海未來發展的戰略支點和增長極，新城“新”在新的功能定位、人口布局、城市形態、公共服務和交通體系。

以人口布局爲例，上海市政協常委、人口資源環境建設委員會主任陸月星在上海市政協十三屆四次會議委員與市民網上交流會上提出，新城建設第一要素是人口，第一資源是人才，要把合理的人口布局放在突出位置。但是，從原有規劃和現有實際來看，按照大城市100萬以上人口規模，五個新城都有很大的導入空間。而新的人口布局，不只是規模擴張，更是結構優化——重在年齡結構、人才結構，並亟需相應的政策創新。

到2035年，5個新城要達到100萬每城的人口目標。但21世紀經濟報道記者注意到，目前多地的常住人口還不足50萬。比如，青浦現狀常住人口約45萬，嘉定現狀常住人口約48.6萬，奉賢新城則是約40萬人。因而，人口和人才引入的潛力很大。

對標中心城區，王振指出，現在新城的差距主要在於人才集聚不足，人口集聚也不足，優質公共服務資源缺乏，交通也相對滯後。新城建設對於解決中心城市人口過密問題肯定是積極的，但上海建設新城也有20年的歷程，對於疏解中心城區人口的效果卻不明顯，主要就是在於這些新城綜合功能不足、能級低，對人口缺少吸引力。 

政府層面也關注到了這一點。上海在《關於本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》中強調，要制定差異化的人口導入和人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對緊缺急需人才和優秀青年人才的引進力度，拓寬海外人才引進渠道。探索出臺與中心城區差異化的購房和租賃政策，研究完善租購併舉、租售銜接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、醫療、養老等服務人才的一攬子公共服務配套政策。

今年，上海市還發布《“十四五”加快推進新城高質量發展的支持政策》（下簡稱《支持政策》），從5個方面提出20條政策，加快吸引各類人才向新城集聚，實施人才安居住房政策。

比如，在人才落戶方面，《支持政策》提出可縮短新城“居轉戶”年限，對在新城重點產業的用人單位和教育、衛生等事業單位工作滿一定年限並承諾落戶後繼續在新城工作2年以上的人才，經新城所在區推薦後，“居轉戶”年限由7年縮短爲5年；對新城範圍內教育、衛生等公益事業單位錄用的非上海生源應屆普通高校畢業生，直接落戶打分加3分。市、區加大對新城特殊人才落戶的支持力度等。

但這也給新城帶來挑戰。

奉賢區委副書記、代區長袁泉在4月9日舉行的上海市政府新聞發佈會上表示，按照到2035年百萬人口的目標，15年裏奉賢新城平均每年至少要新增4萬人，對城市功能配套會有很大的需求。 

要注意的是，城市功能配套的完善才是新城能真正留住人才的重要前提之一。 目前來看，從全國各地引進的人才，到了新城過兩年又流動到中心城區了。這反過來也說明新城的城市功能、公共服務資源配置跟中心城區有差距。

爲讓人才留下來方面，各新城通過對居住、醫療、教育、環境等配套設施的建設，讓他們能夠在新城內享受到高標準生活與工作質量。

比如，青浦依託“青峯1+5+X”人才政策，針對不同層次不同領域緊缺人才，提供安居獎勵補貼政策，落實交通、就業、醫療、養老、金融、法律、培訓等綜合服務保障舉措，吸引各類優質企業和人才匯聚新城等。 

嘉定則聚焦高素質人才，大力支持新城特色人才落戶，加大對高層次人才、急需緊缺人才、國內外優秀青年人才的引進力度。持續加大新城公共服務專業人才引進力度，對引進在全國有重大影響的教育衛生領域的領軍人才，給予不低於200萬元的生活補貼等。

奉賢通過加快文教體衛優質資源集聚、加快優化提升城市空間佈局和加快推動產城融合創新發展等三個方面進一步提升產業集聚、吸引更多人才。

探索解決超大城市人口問題

目前，我國城區常住人口不足300萬的城市要全面取消落戶限制，城區常住人口300萬—500萬的城市要全面放開放寬落戶條件。

對於超大、特大城市的落戶門檻也在降低。去年中共中央、國務院發佈《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中提到，要推動超大、特大城市調整完善積分落戶政策，探索推動在長三角、珠三角等城市羣率先實現戶籍准入年限同城化累計互認。此外，還要放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度等。

可以看到，近年來廣深不斷降低落戶難度，上海也在通過擴大應屆畢業生落戶範圍，並在臨港新片區、新城等區域實行更寬鬆的人才落戶政策加速“搶人”。

聚焦到上海，王振認爲，多年來形成的中心城區“一城獨大”，難以勝任“四大功能”建設新使命。諸如人口密度過於集中、樓宇租金居高不下、產業鏈集聚空間狹小、引進人才生活壓力較大等“大城市病”，已嚴重製約了“四大功能”建設的項目落地和人才引進。

基於新的使命，上海必須重塑城市發展空間，順應超大城市多中心、郊區化的發展規律，跳出傳統城市空間，打造市域都市圈新格局。其中，新城可以讓超大城市的人口空間分佈合理化，減輕中心城區壓力，同時也有利於人才資源向新城配置。 

但王振也強調，新城模式存在特殊性，並非適用於所有超大城市。比如，深圳面積不足2千平方公里，缺乏建設新城的空間。

中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵在接受媒體採訪時也指出，一方面超大城市的政府出於公共服務供給能力、財政養老支付能力等方面的考慮沒有大規模放開落戶，更爲重要的是本地戶籍人口長期以來已經形成了既得利益關係，在沒有更多新增資源供給的情況下，如果放開落戶，可能會引發本地戶籍人口的不滿，並帶來社會不穩定因素。

目前，對於城區常住人口500萬以上的超大、特大城市，中央層面仍在完善積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數佔主要比例。