美國互聯網反壟斷新紀元
美國互聯網反壟斷新紀元
來源：財經E法
文 |《財經》E法 樊瑞 實習生 鞏小凡
編輯 | 魯偉
在全球都在強化反壟斷監管的大背景下，美國又有備受外界關注的新動向。
近日，美國國會衆議院反壟斷小組委員會主席大衛·西西林（David Cicilline）的辦公室發佈聲明證實，美國衆議院司法委員會已正式批准一份長達400多頁的反壟斷報告——《數字化市場競爭調查報告》（下稱《報告》）。
《報告》指控臉書（Facebook）、谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、蘋果（Apple）四大互聯網平臺企業（下稱“GAFA”）收購或擠壓規模較小的公司，這些處於相關市場主導地位的大型互聯網平臺企業利用其“看門人”的地位設定平臺條款，獲取不合理利益，損害了市場競爭和創新。《報告》還提出，美國反壟斷制度對於數字化市場規制能力和規制方法的整體缺失，認爲應當從恢復市場競爭、強化反壟斷法、激活反壟斷執行三方面進行變革。
大衛·西西林的辦公室發佈聲明證實已批准《報告》
在一場馬拉松式聽證會上，《報告》以24票贊成、17票反對的投票結果獲得通過，成爲衆議院司法委員會的正式報告。
有學者認爲，作爲美國互聯網領域反壟斷調查的階段性成果，《報告》爲政策制定者、反壟斷執法者、市場參與者和公衆提供了對數字化市場競爭狀況的全面解讀。《報告》提出的一些建議值得關注，將會爲下一步美國反壟斷法的修訂提供重要參考。
01
一些難以定性的壟斷問題得以明確
大衛·西西林在4月15日發佈聲明稱：“‘GAFA’在我們經濟的重要領域擁有壟斷力量。這種壟斷的局面必須結束。我感謝我的兩黨同事，他們在過去兩年中與我一起編寫了《報告》。《報告》明確表明，國會和反壟斷執法機構必須加快步伐，恢復一個有競爭力的市場，加強創新，並保護我們的民主。現在司法委員會已經正式採納了我們的調查結果，我期待着起草立法來解決我們所提出的重大關切問題。”
《報告》緣起於2019年6月3日。當時，美國國會衆議院司法委員會針對“GAFA”四家最具市場影響力的互聯網企業，對其展開電子商務競爭狀況與問題的調查。在歷經15 個月的蒐證、調查和分析後，於 2020 年 10 月 4 日出臺了一個多數黨（現爲民主黨）幕僚的調查報告與建議——對“GAFA”諸多舉措提出強烈的指責，認爲四家公司系統性的阻礙競爭對整個數字市場的秩序帶來非常不良的影響。
《報告》收集了包括近130萬份文件在內的大量事實資料。期間舉行了7場聽證會，擁有4家公司CEO的證詞、採訪了240多名市場參與者，並得到數十位反壟斷學者、經濟學家、從業者的意見。
浙江理工大學法政學院院長、浙江理工大學競爭法律與政策研究中心主任、國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員王健在接受《財經》E法採訪時表示，市場競爭審查是美國衆議院反壟斷小組委員會的一項基本職責。
《報告》對2019年6月3日啓動的數字化市場調查進行了分析和總結，這是自美國電信業市場反壟斷調查後近幾十年來，美國國會首次重啓大型反壟斷調查活動。調查主要作用在於記錄數字化市場現有競爭問題、審查具有市場支配地位的企業是否存在壟斷、反競爭行爲，並在前者基礎上分析、評估現有反壟斷法、競爭政策和反壟斷執法水平是否能夠有效解決這類問題。
針對《報告》的意義，武漢大學知識產權與競爭法研究所副教授周圍認爲，這是美國針對互聯網領域反壟斷調查的階段性成果，彙集了大量的理論研究成果和實際數據，有力地回應了數字技術以及新型商業模式對美國業已形成的反壟斷制度的衝擊。
周圍認爲，《報告》指出的亞馬遜可能存在的自我優待行爲、蘋果封閉操作系統等問題，以及巨頭的扼殺式收購問題尤其值得關注，“這些都是曾經在傳統的反壟斷制度中很難去定性的行爲，這次的《報告》是在進一步明確這些行爲的違法性。”
02
“GAFA”存在哪些壟斷行爲
《報告》得出結論是，目前美國數字市場高度集中，呈現出壟斷的市場傾向。處於相關市場主導地位的“GAFA”事實上承擔着數字化市場“看門人”的作用，卻利用其“看門人”的地位設定平臺條款，並對處於相同競爭性市場的其他競爭者攫取不合理利益，進而減少消費者選擇權、侵蝕美國經濟創新和創業機會、削弱新聞自由並侵害美國人民隱私。
《報告》指出了“GAFA”的具體壟斷行爲。
《報告》認爲，谷歌在在線搜索和在線廣告市場上具有壟斷地位，並且谷歌在此基礎上也已經將其市場優勢延伸至其他業務領域。谷歌還通過反競爭行爲鞏固、擴大其市場支配地位，包括搭售、自我優待等。再有，谷歌通過反競爭協議實現壟斷槓桿，進而鞏固、擴大其市場支配地位。
對於亞馬遜，《報告》認爲這家巨頭在美國電子商務市場擁有強大而持久的市場勢力。亞馬遜對其電子商務、網絡服務等衆多業務的控制和參與，使其能夠以破壞商業自由和公平競爭的方式實現自我優待，同時置市場競爭對手於相對不利的境地。
《報告》 指出，社交巨頭臉書在社交網絡市場具有壟斷勢力，且難以受到新進入者或現有競爭者競爭威脅，其主要通過扼殺式收購維持、擴大既有市場競爭優勢。臉書同時會根據市場參與者是否構成其市場競爭威脅選擇性執行其平臺政策，以削弱潛在競爭威脅並增加、擴大自有產品競爭優勢。
《報告》在分析蘋果公司時稱，蘋果在移動操作系統市場長時間佔據較大市場份額，依靠其市場支配地位控制iOS移動操作系統，由此確保其能夠在移動應用商店市場獲得壟斷地位，從而控制美國超1億部iPhone和iPad的移動應用分發渠道。
王健分析，“GAFA”存在的共性問題是，這些大型互聯網平臺企業已嚴重削弱美國經濟的創新和創業潛能，由於處於市場支配地位，“GAFA”擁有濫用消費者隱私數據而不會失去消費者的能力。王健還表示，這些大型互聯網平臺企業的主要壟斷、反競爭行爲表現在：數據濫用、壟斷槓桿、掠奪性定價、核心設施和拒絕交易、搭售、自我優待和扼殺式收購等行爲上。
03
將影響美國的反壟斷法修訂
美國國會衆議院對“GAFA”的反壟斷調查，從一開始就對市場產生影響。
據美國亞太法學研究院執行長、暨南大學特聘教授孫遠釗介紹，美國國會在2019年開展的調查行爲很快對行政部門形成巨大壓力。特朗普政府在調查啓動近兩個月後即宣佈對“GAFA”展開調查。
就在2020年 10 月 20 日的總統選舉前夕，聯邦司法部還聯合11 個州向位於哥倫比亞特區的聯邦地區法院正式起訴谷歌。聯邦貿易委員會則於同年 12 月 9 日在同一家法院單獨起訴臉書，至於對亞馬遜的調查仍在進行之中。周圍分析認爲，目前除了已經處在司法程序中的谷歌和臉書，此次調查涉及的蘋果、亞馬遜等互聯網巨頭後續也大概率面臨反壟斷訴訟或執法調查。
孫遠釗告訴《財經》E法，這一系列案件很可能會成爲自上世紀 90 年代美國政府起訴微軟以來，規模最大也最受關注的反壟斷案件，無論結果如何，勢將牽動未來全球數字市場的結構與運營方式。
立方律師事務所合夥人張焱介紹，雖然衆議院的《報告》並沒有法律強制力，但可能會影響美國反壟斷法律的修訂，“如果美國要修改反壟斷法，可能會把《報告》作爲修法的一個依據，但立法也涉及很多利益的博弈。”
王健也表示，雖然《報告》沒有直接的法律效力，但美國國會通過調查，最終認定“GAFA”利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業創新，並提出了立法建議，對反壟斷法進行全面改革。
《報告》的同容來看，確實可能對美國的反壟斷法產生影響。其中一些建建議涉及反壟斷制度的底層設計。比如，考慮重新修正反壟斷法立法初衷和立法目的，明確指出反壟斷法除保護消費者，還應保護工人、企業家、獨立企業、開放市場以及公平經濟和民主理想；建議國會考慮將大型互聯網平臺企業的收購行爲推定爲違法，除非合併方能夠證明交易對維護公共利益是必要的，並且通過內部增長和擴展無法實現類似利益。
此外，在具體的反壟斷措施上，《報告》還建議採取結構性拆分和業務經營限制的結構性救濟措施；建議國會強化反壟斷執法機構執法能力，包括定期收集市場數據並報告市場整體經濟集中度和競爭情況，以及提高聯邦貿易委員會與反壟斷執法機構預算等。
在王健看來，“《報告》的建議很具體，一旦付諸行動，將對美國互聯網企業產生長遠的影響。”
相較對“GAFA”造成壟斷的定性，孫遠釗也更看重《報告》提及的建議，他認爲這將對美國立法產生直接而具體的影響，“雖然只是一個報告，但實際上有很大的份量，《報告》既是接下來調查的基礎，也會影響後續反壟斷法的修訂。”目前已經有國會議員提出立法草案，試圖對當前互聯網的競爭行爲給予全面性的規制。
