原標題：拜登政府的“科技反壟斷”將何去何從

未來相當長時期內，華盛頓與硅谷的關係都將呈現出極爲複雜的一面。自左至右，分別爲谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜四家數字巨頭的標識。

特朗普政府後期，美國立法、執法部門分別開啓對硅谷巨頭的反壟斷調查，拜登、沃倫等資深民主黨人在2016年競選期間也表示要通過科技反壟斷來促進競爭。去年10月以來，美國司法部、聯邦貿易委員會分別針對谷歌、臉書發起了反壟斷起訴；今年1月拜登執政後，兩黨議員在參衆兩院引入多個版本的反壟斷立法提案。

華盛頓科技反壟斷風暴可謂來勢洶洶，但嚴重的黨派分裂讓國會反壟斷修法困難重重，執法資源不足問題也將制約執法效果。在經濟復甦與大國博弈的倒逼下，白宮與硅谷聚焦合作，對內有利於民主黨選舉利益，對外有助於美國在與他國的科技競爭中立於不敗之地。

種種跡象表明，拜登首個任期內，美國的科技反壟斷大概率將“雷聲大雨點小”。

反壟斷（立）修法前景黯淡

2019年6月，國會衆議院司法委員會下設的反壟斷小組對谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜四大數字巨頭（GAFA）開啓反壟斷調查，並於去年10月發佈了一份400餘頁的調查報告，其中稱GAFA利用自身優勢地位抑制競爭、扼殺創新，建議對美國的反壟斷法進行深入修改，以抑制寡頭權力。經半年審議，今年4月15日，衆議院司法委員會以24票贊成、17票反對的投票結果，正式批准這份報告。有輿論認爲，該報告將成爲衆議院立法遏制硅谷市場力量的指南。

立法機構在反壟斷問題上躍躍欲試，與數據分析公司“劍橋分析”在2016年美國總統大選中濫用臉書用戶數據幫助特朗普競選的醜聞曝光後風靡於華盛頓的隱私立法討論浪潮頗爲相似。更爲接近的還有，兩黨之間及兩黨內部矛盾重重，反壟斷修法或將複製隱私立法“知易行難”的困境。

首先，兩黨對是否修法以及修法重點看法不一。

與民主黨“鐵了心”要通過立法來補充修正既有反壟斷法體系不同，共和黨傾向於在既有反壟斷立法框架下加強執法。即便是修法，共和黨人的優先目標也是聚焦於通過修法削弱社交平臺的權力，防止大型社交平臺審查、歧視保守言論。在民主黨人紛紛引入反壟斷修法提案的今年第一季度，印第安納州共和黨議員吉姆·班克斯（Jim Banks）引入了有關修正《通信規範法》（Communications Decency Act）第230條的法案，表明共和黨人意圖以同意反壟斷修法作爲條件，置換民主黨同意修正“230條款”，以恢復共和黨通過社交網絡進行基層動員的能力。

其次，兩黨在如何修法方面共識小於分歧。

去年10月的衆議院反壟斷調查報告雖由跨黨派的反壟斷小組出品，但在民主黨控制衆議院的背景下，該報告更多是民主黨意願的呈現。因此，這份報告發布後不久，參與調查的共和黨議員肯·巴克（Ken Buck）等人另外發布了一份題爲 “第三條道路”（The Third Way）的報告，暗示兩黨立法思路從一開始即存在不同。

對比這兩份報告可見，兩黨的共識僅存於：加強執法部門的人員、資金配置；通過實現數據的可移植性和互操作性打破數據壟斷；舉證倒置（即由監管舉證收購導向壟斷，轉向業界自證收購不會導向壟斷）。

在諸如“如何界定操縱市場”、“垂直領域的併購是否一定是反競爭的”、“一刀切禁止收購競爭對手是否合理”、“將平臺視作基礎設施是否合法”等方面，民主黨的主張頗爲激進，而共和黨則認爲這些方面有賴於執法和司法的進一步反饋。在通過立法來劃定科技禁業範疇，以及在反壟斷訴訟中取消仲裁或完全放開集體訴訟方面，共和黨則予以堅決反對。

最後，兩黨內部意見也不盡統一。

民主黨方面，建制派主張慎重對待科技反壟斷；進步派則尋求激進變革，如沃倫等主張“拆分臉書”，衆議院民主黨人的訴求要普遍比參議院民主黨人更爲激烈。共和黨多信奉大市場理念，主張溫和對待反壟斷，但部分新銳議員有藉助反壟斷博眼球的衝動，如密蘇里州參議員喬什·霍利（Josh Hawley）今年3月的提案要求“千億美金以上市值的科技公司不得實施併購”。

總得來看，民主黨建制派的主張與傳統共和黨人接近，部分激進共和黨人的訴求也得到了民主黨進步派的呼應。在兩黨建制派對內部派別約束越發有限的背景下，任何一方都不可能單獨推進立法。

因此，上述400餘頁的反壟斷報告能獲通過，主要歸因於民主黨人利用掌控衆議院的優勢強行推動，司法委員會17名共和黨議員全部投出反對票，暗示兩黨立法思路分歧猶存，該報告作爲“立法指南”的合法性先天不足。

事實上，隨着民主黨進步派的淡出以及建制派入主白宮，該報告將越發淪爲民主黨反壟斷姿態的象徵，如若民主黨議員完全忠於該指南推出立法提案，不僅將遭到共和黨的反對，在本黨內部也難得到完全支持。

今年2月，參議院反壟斷小組主席、明尼蘇達州民主黨參議員艾米·克洛布查爾（Amy Klobuchar）提出的反壟斷立法議案已偏向溫和；近期，衆議院反壟斷小組主席、民主黨衆議員大衛·西西林（David Cicilline）更表示，“不打算推出一個大的反壟斷提案，而計劃起草多個規模較小的提案”。

多重因素作用下，預計兩黨、兩院、各派意見一致的反壟斷立法出爐將遙遙無期，即便推出也大概率偏向溫和。

“科技反壟斷”並非拜登施政的優先目標

執政以來，拜登政府對內防控疫情，謀劃紓困計劃，對外修復與盟友關係，主張統一行動應對挑戰，內政外交政策呈現出協調與互補性。

對內科技政策方面，拜登政府聚焦5G、半導體、人工智能、量子計算等“硬科技”，在底層研發、數字新基建、數字供應鏈安全方面等方面行事高調，如與國會協調提高新興技術領域研發投入，放寬高水平人才引進，促進公共與私營部門間合作，推動芯片生產鏈迴流本土，並親自出席半導體產業會議，許諾將500億美元的半導體供應鏈支持資金納入2.3萬億美元的基建計劃，意圖展現美國政商團結、高端製造業迴流場景。相比之下，在具體軟件應用的監管和宏觀數字治理層面，白宮表態謹慎、態度務實。

對外科技政策方面，與特朗普時期頻頻對外“數字開戰”不同，拜登擱置爭議，淡化與盟友在數字稅、隱私保護、平臺責任、反壟斷方面的分歧，在微軟與加拿大壟斷訴訟、臉書與澳大利亞媒體議價的博弈中反應平淡，專注於通過G7峯會、慕尼黑安全會議、美日印澳四方機制、美日首腦會談等多邊場合突出與盟友在傳統地緣政治方面的合作，主張以所謂民主國家聯盟爲依託組建“民主國家技術聯盟”，確保西方在“硬科技”領域的領先，繼而輸出規則與標準。

總的來看，面臨嚴峻疫情形勢、不明朗的經濟復甦前景以及國內頻發的種族、移民問題，在2022年中期選舉壓力前面，拜登政府能夠有效掌控的政策議程着實有限。

就數字政策而言，高熱的“隱私法案”、“230條款”、“反壟斷”固然奪目，但均非朝夕可達的目標，而對內專注於科技建設、對外確保美國的科技優勢，能夠以較低成本集聚跨黨派支持，服務選舉。相反，專注於科技反壟斷，既無助於短時間內國內經濟恢復，也不利於對外科技合作的施展，還容易抑制科技巨頭配合美國實施針對中國舉措的意願。

此外，從黨派政治的視角觀察，去年11月大選以來，民主黨人正逐步恢復對硅谷的影響力：1月初的國會衝擊事件中，特朗普的臉書、推特賬號均遭封禁；3月底，臉書及旗下平臺對“帶有特朗普聲音”的內容進行溯源查刪；去年10月拜登之子亨特醜聞發酵以及拜登3月份登機“三連跤”事件中，社交網絡均低調處理，展露出“講政治”的一面。

對民主黨而言，以反壟斷爲繮繩，“多說而少做”，將硅谷約束在配合本黨明年中期選舉及2024大選的軌道上，是比較務實的選擇；相反，激烈推進反壟斷訴訟，必然引發硅谷與聯邦政府間持續對立，且容易讓白宮陷入不必要的府會對立中，難以聚焦其他優先議題。

面臨重重挑戰的反壟斷執法

儘管拜登政府意興闌珊，硅谷反壟斷依然沿着立法和執法兩條不同賽道齊頭並進。

在衆議院開啓反壟斷調查的同時，早在2019年7月，兩家主要反壟斷執法機構司法部與聯邦貿易委員會即對GAFA發起反壟斷調查。衆議院反壟斷報告發布後，去年10月，司法部聯合11州共和黨檢察長對谷歌發起反壟斷訴訟，12月，聯邦貿易委員會和“48州檢察長聯盟”分別對臉書提起反壟斷訴訟。

與反壟斷修法前景黯淡相似，傳統意義上的反壟斷執法，也將面臨重重挑戰：

執法預期方面，雖然增強執法機構人員、資金配備以適應平臺時代系各方共識，但這有賴於國會立法，而分裂的國會延遲了這一許諾的兌現預期。更重要的是，在新法推出前，對科技平臺業態缺乏針對性的傳統反壟斷法體系仍是主要的執法依據，這難免導致監管與業界各執一詞。在曠日持久的官司車輪戰中，“執法期待新立法作爲依據”與“新立法需要執法提供經驗”將反覆循環，高層級法院判決或和解將是最終宿命。而即便法院最終做出諸如“拆分”等必殺式判決，在技術實現上也面臨巨大挑戰。

隨着今年1月黨派更迭，緣起於特朗普政府的司法部訴訟走向，將取決於拜登政府的態度，而聯邦貿易委員會的核心職能在於保護消費者權益，更傾向於促成和解而未必執迷於勝訴，這爲當下兩起訴訟的未來走勢增加了不確定性。

團隊建設方面，與國安與外交團隊迅速到位不同，拜登政府反壟斷團隊至今仍未成型。

白宮方面，拜登過度團隊充斥着“硅谷人”早已不是新聞，當下包括白宮國家安全事務助理傑克·沙利文（Jake Sullivan）、白宮立法事務主管路易莎·特雷爾（LouisaTerrell）、白宮新聞祕書珍·普薩基（Jen Psaki）在內的多名拜登側近幕僚，直至去年都在爲微軟、臉書、利夫特（Lyft）等巨頭提供諮詢服務。

司法部方面，主管反壟斷事務的局長一職至今空缺，新任司法部長梅里克·加德蘭（Merrick Garland）僅在參議院聽證會上表態“積極執行反壟斷法律”，而既有法律並不足以支撐反壟斷訴訟。

聯邦貿易委員會方面，拜登新近提名哥倫比亞法學院法學副教授、競爭法專家琳娜·坎 （Lina Khan）出任委員，而另一名民主黨籍委員即將赴任消費者金融保護局，聯邦貿易委員會的5人委員會仍將處於“缺員”狀態，遲遲未能補齊人手、頻繁換人不利辦案。

值得注意的是，3月，鷹派反壟斷專家、哥倫比亞大學法學院教授吳修銘（Tim Wu）加入白宮國家經濟委員會以及琳娜·坎入主聯邦貿易委員會，一直被視作拜登科技反壟斷的雄心力證，但該二人既無反壟斷實踐經驗、也缺乏從政經驗，與國會關係疏遠，溝通府會、協調資源難度較大。

可能的“意外收穫”

與上世紀針對美國電話電報公司（AT&T）和本世紀初針對微軟不同，當下針對大型科技平臺的反壟斷調查和執法，往往牽一髮而動全身。

就美國而言，數字平臺權力集中之所以引起華盛頓緊張，始於2018年由媒體曝光、2020年落幕的“劍橋分析”事件，兩黨反壟斷的核心，恰是限制日裔美國政治學者弗朗西斯·福山口中所謂科技巨頭“對民主構成的獨特威脅”。

放眼全球市場，硅谷壟斷往往與全球數據收割、各國數字收益分配不公或大型平臺拒不配合傳統民族國家的監管有關。這意味着，在傳統的相互起訴之外，在平臺時代，監管部門有更多的着力點來釋放反壟斷壓力，科技公司也有更多的抓手來對沖反壟斷壓力。

例如，2015年，三名美國伊利諾伊州公民因臉書的人臉識別功能涉嫌違反該州2008年10月通過的《生物識別信息隱私法》（Biometric Information Privacy Act），而向這家數字巨頭提起訴訟。但聯邦層面隱私保護立法的滯後，導致這一訴訟長期懸而未決。在反壟斷的當口，臉書實施的人臉識別除涉及隱私侵犯外，還可能成爲壟斷數據的力證。爲此，今年2月底，臉書提出了6.5億美元的和解方案並獲通過。

再如，拜登執政以來，澳大利亞針谷歌、臉書推出了媒體議價法案，英國、意大利要求多家美國零工經濟企業將旗下合作員工認定爲僱員，相關訴求暫且得到平臺的初步配合。這顯示，平臺爲防止陷入“多線作戰”而選擇在部分議題上讓步。

又如，推特、臉書長期選擇性執行傳統民族國家的內容監管要求，而在全球科技反壟斷浪潮下，情況正在發生變化，社交平臺對平臺責任執行的不到位，或將成爲其濫用市場壟斷地位的力證。

縱觀平臺時代各國數字治理實踐，無論是要求平臺慎重對待用戶隱私、積極配合內容治理，或是通過數字服務稅等方式對數字經濟收益進行二次分配，還是對作爲“守門人”的平臺權力進行立法限縮，都在客觀上對沖外部世界對數字巨頭壟斷傾向的擔憂和對數字收益不足的焦慮，而這一切，也終將稀釋美國政府對內反壟斷的急迫衝動，甚至激發起美國政府對外爲硅谷保駕護航的意願。

在美國內政治與國際形勢雙重作用下，未來相當長時期內，華盛頓與硅谷的關係都將呈現出極爲複雜的一面，其間的問題遠不是一次反壟斷立法可以解決。政商之間的關係，也並非一句“是否支持反壟斷”可以作結。

唯一確定的是：就商業利益而言，在一個充分辯論的環境下，硅谷商業模式創新的腳步不會停止；就消費者福祉而言，即便AT&T被拆分或“微軟訴聯邦政府”的情境在未來不復現，在持續、高壓的科技反壟斷執法預期下，隱私、平臺責任、數字稅等治理議題，將可能取得實質性突破。這或將是本輪科技反壟斷的“意外收穫”。

責任編輯：朱學森 SN240