2021年2月23日，最高檢舉行“加強行政檢察監督促進案結事了政和”新聞發佈會，通報全國檢察機關開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動有關情況，發佈專項活動典型案例。本報記者程丁攝

端午節前，四川一起工傷認定糾紛行政爭議實質性化解案的當事人侯某給檢察官發去問候短信，這彷彿成了他每逢過節的一個“儀式”。他說，“檢察官解決了我的愁事、記着我的事，我也忘不了他們。”

該案是最高檢在“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動（以下簡稱專項活動）中掛牌督辦的45件重點案件之一。

距專項活動結束已時過半年，最高檢掛牌督辦的這些行政爭議實質性化解重點案件究竟是什麼樣的案件？化解的成效如何？爲行政檢察辦好爲民實事產生了哪些作用？記者深入採訪了幾個“被督辦”檢察院，揭開更多最高檢掛牌督辦背後的故事。

拔丁抽楔

直擊“程序空轉”問題

“最高檢掛牌督辦行政檢察監督重點案件，相當於‘一劑猛藥’。”最高檢第七檢察廳廳長張相軍直言，開展專項活動本身就是在推動解決行政訴訟案件得不到實體審理、行政爭議得不到實質性化解等羣衆反映強烈的行政訴訟“程序空轉”問題，這45件最高檢掛牌督辦的案件是“硬骨頭”中的“硬骨頭”。最高檢掛牌督辦，就是在揚鞭加壓，督促各地檢察機關集中力量辦理一批典型性強、效果好、有影響力的案件，將實質性化解行政爭議工作做深做實。

如何做深落實？作爲李某訴北京某區政府公房承租變更行政答覆爭議檢察監督案的承辦檢察官，北京市檢察院第七檢察部主任閆俊瑛深有感觸：“深挖真相，實打實解決當事人困難。”

該案是專項活動中最高檢掛牌督辦的重點案件之一。據悉，當事人李某在父親去世後，於2016年申請將房屋承租人變更爲自己。相關單位認爲，根據《公有住宅租賃合同》規定，其父親同一戶籍還有其他子女，李某需與同一戶籍的其他家庭成員共同辦理。李某則認爲其他兄弟姐妹多年不在此居住，根據2017年北京市住房和城鄉建設委員會下發的《關於加強公房承租人變更管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），應當將承租人變更爲自己。但是其他家庭成員一直未同意由李某獨享承租權，由此產生了多起訴訟，問題遲遲得不到解決，涉案房屋租金不能及時收取，也影響了房屋的正常管理工作。

一處老房，四年糾紛，各有理由。“爭議很多，但真相只有一個。”閆俊瑛說，最高檢督辦給了辦案組力量加持，市、區檢察院組成聯合辦案小組，很快便明確了破解點——有權提出異議的“其他家庭成員”範圍到底是什麼？“有了問題，剩下的就是找答案。”辦案組通過向原二審法官、有關單位，甚至向《通知》執筆人徵詢意見後，進一步瞭解到，《通知》本身就是爲解決實踐中多數案件難以取得同一戶籍下所有家庭成員同意的問題，只有同樣名下無房且存在共居關係的符合承租條件的家庭成員纔可提出異議，全市法院已統一按此標準把握，李某訴求有一定合理性。

一邊是相關單位依據當時事實證據作出裁判和行政答覆，並無不妥；另一邊是面對新的事實與證據，檢察機關依法可提請抗訴，但抗訴意味着當事人又要走新的流程。

作爲包案領導，北京市檢察院副檢察長黃寶躍表示，提出抗訴後，案件在檢察機關的流程是結束了，但當事人、其他單位的新流程又要開始，不如在檢察環節一次性解決問題。事實證明這個決定是正確的——經過多次走訪、座談，相關單位、行政機關、該案其他證人最終對法律適用達成共識，房屋承租人順利變更。與此同時，檢察機關還制發檢察建議，推動解決執法司法標準不統一等問題。

“檢察機關化解行政爭議的過程，也是發現深層次社會治理問題的過程。”最高檢第七檢察廳檢察官張立新告訴記者，行政爭議化解的前提是案件事實明瞭清晰，在此基礎上才能讓多方對法律適用達成一致共識，兩者兼備，爭議便能迎刃而解。

護航民企

以法之名促長效發展

據此前報道，最高檢對45件行政檢察監督重點案件分兩批進行掛牌督辦，其中第一批11件案件全部涉及民營企業。

記者從最高檢進一步瞭解到，這批涉民營企業的督辦案件是行政檢察部門落實中央政法委等五部門《關於政法機關依法保障疫情防控期間復工復產的意見》的典型成果。在此次專項活動中，檢察機關共化解涉民營企業行政爭議390餘件。

某水泥公司與新疆維吾爾自治區某市人民政府、某房地產公司土地行政行爲檢察監督案是最高檢掛牌督辦案件之一，也是專項活動的典型案例之一。

“該案的典型性是多方面的，在案件類型、辦案思路、結案效果方面都具有可落地實操的指導性。”張立新說，該案涉及的土地爭議和水泥公司職工住房問題持續了12年，檢察機關經多方評估論證，決定將其納入實質性化解範圍持續化解。專案組進駐當地，歷經31天8輪促和，最終推動行政爭議實質性化解，解決了125個家庭的住房問題。

授之以魚不如授之以漁。最高檢督辦涉民企行政爭議化解案件也是如此。

山西檢察機關辦理的一起房屋強制拆遷糾紛監督案件也是最高檢第一批督辦案件。“最高檢的督辦給了壓力，也給了動力，更給了辦案團隊智力支持，打開了辦案思路，不拘泥於就案辦案，爲其他類似案件辦理打了個好樣兒。”山西省檢察院第七檢察部主任湯德意以長治市壺關縣檢察院辦理的一起涉民營企業行政非訴執行監督案爲例進行了說明——

這是檢察機關在一次專項活動中發現的案件線索。兩位來自南方的民營企業家通過招商引資在壺關縣成立了一家石膏線廠，廣受當地村民歡迎，但廠子剛開工，就先後遇到了兩次行政處罰，分別爲“非法佔用村集體土地”“缺乏環保評價”。針對前者，檢察機關實地調查，多方求證後確認，該廠佔地之前由另一家企業佔用，在三十多年前就已辦理土地手續，遂向行政機關提出檢察建議，最終行政機關撤銷原處罰決定。對於後者，檢察機關邀請到的專家認爲，石膏線廠工藝對環境影響不大，只需要做環評登記便可啓動生產。檢察機關第一時間與相關部門充分溝通，在積極幫助企業復工復產方面達成共識。

“雖然案件類型有區別，但辦案方式確有很多共通之處。”湯德意說，督辦是一時的，但方式方法可以舉一反三。最高檢掛牌督辦幫助基層檢察院辦理了一批服務民營企業復工復產、推進企業合規建設的典型案例，促進了地方法治化營商環境的優化。

領導包案

直面辦案難點痛點

45件掛牌督辦案件涉及社會保障、土地登記、房屋租賃、兩違整治、徵收拆遷等行政爭議多發、矛盾突出的熱點領域，化解難度都很大。對此，這兩批45件掛牌督辦案件全部由各級檢察院檢察長、副檢察長帶頭包案化解。在最高檢第七檢察廳副廳長張步洪看來，檢察長帶頭辦案，不僅能贏得當事人信任，讓當事人更容易接受檢察機關的合理建議，還能引起行政機關重視，有利於促進行政爭議實質性化解。

文章開篇提到的案件是督辦案件中最爲典型的工傷認定糾紛，該案由四川省檢察院副檢察長朱先瓊包案化解。侯某是一名礦工，一次在礦井下作業時因突然聽不到聲音，被送醫治療診斷爲雙耳重度感音神經性耳聾，後向當地人力資源和社會保障局（簡稱該市人社局）申請工傷認定，但因無法按要求提供其耳聾系事發作業時所致的因果關係證明材料或職業病診斷證明，未能被認定爲工傷。另一邊，因用人單位從未安排侯某進行聽力健康檢查並建立健康檔案，該市疾控中心表示沒有侯某的聽力體檢報告和健康檔案就不能進行職業病診斷。檢察機關經向華西第四醫院職業病科諮詢，醫生認爲該案不具備重新進行職業病診斷或鑑定的條件。

回憶起第一次去侯某家中的情形，四川省檢察院第七檢察部檢察官魏薇依然記憶猶新。“爲了補貼家用，一米八的男子漢竟在家繡十字繡。看着他手上的老繭深紋、破舊的傢俱，那幅鮮豔的十字繡像紮在了我們心裏。”

鑑於侯某在工作過程中發生聽力受損導致二級殘疾，無法工作，生活極度困難，即使抗訴後法院啓動再審程序，也無助於實體問題解決的客觀情況，辦案組決定以實質性化解行政爭議爲目標，綜合施策對侯某實施幫扶。辦案組反覆與相關單位覈實、溝通，並多次組織召開檢察官聯席會研究實質性化解實施方案。“領導包案不僅給我們指明瞭辦案方向，還給了我們很多底氣和凝聚力。”魏薇說，省市縣三級檢察院擰成一股繩，積極想辦法解決侯某的問題。最終，用人單位及派遣單位共給予侯某困難救助金6萬元，檢察院爲其申請到9萬元司法救助金，並協調社保部門上門爲其辦理社保手續，解除了侯某的後顧之憂。

參加該案化解座談會的四川省人民監督員劉長遠表示，檢察機關在法律框架無法立刻有突破的情況下，以解決當事人困難爲出發點、落腳點，集中一切可集中的力量幫助當事人渡難關，有力度更有溫度。

如何壓實各級檢察院檢察長包案的主體責任，充分發揮“一把手”“領頭雁”效應？記者採訪瞭解到，最高檢在專項活動中，對掛牌督辦的省份進行視頻督導，並專門召開督辦推進會，對掛牌案件承辦省份進行集中約談，甚至納入業績考評，結結實實壓實化解主體責任，實現“以上率下”“無須揚鞭自奮蹄”的自覺。

“只有自己帶頭辦、帶頭幹，才能帶出辦案、做實事的鐵隊伍。”在朱先瓊看來，首席大檢察官帶頭接訪、釋法說理，給全國檢察干部做了很好的表率。每位檢察官都應該在承擔行政爭議化解責任上自我加壓，直接傾聽羣衆訴求，才能“對症下藥”解決羣衆的難事、煩事、憂心事。同時，真正站在羣衆角度和立場，就能夠看到更多、更深層次的社會治理問題，從而進一步促進檢察履職服務現代化社會治理。

在專項活動中，全國檢察機關實質性化解行政爭議案件6300餘件，各級檢察院領導包案化解行政爭議2700餘件，佔化解案件總數的44%，其中，最高檢和省級檢察院化解561件，有效發揮了“頭雁效應”。目前，領導包案、檢察長帶頭辦理行政爭議實質性化解案件已經作爲一項常態化工作在全國檢察機關全面推開。

系統思維

矛盾爭議一攬子解決

當封存的案卷重新被打開，厚重的案卷裏記錄着每一個案件的盤根錯節。

據瞭解，最高檢掛牌督辦的45件重點案件爭議均爲嚴重侵害公民、法人和其他組織合法權益的案件，部分案件還涉及多名行政相對人，有的案件爭議持續時間達幾年甚至十幾年，化解難度很大。其中，2020年年底，天津市檢察院第七檢察部檢察官楊寬辦理的一起撤銷不動產權證書行政抗訴案順利結案，標誌着一場持續17年的鄰里糾紛圓滿化解。

該案緣起鄰里房屋糾紛，涉及民事訴訟，相關法律關係、訴訟環節極爲複雜。楊寬告訴記者，這就是行政爭議化解案件普遍存在的難點痛點。從某種程度上來看，監督是手段，抽絲剝繭地確認事實，確保法律適用準確無誤，責無旁貸，但案結事了與人和纔是目標，纔是“實質性化解”的標準。這需要檢察機關跳出案子，運用系統的思維，儘可能地把“陳年舊怨”在當下解決，既解決羣衆困難，又能讓各方從爭議狀態走出來，達成對法律適用的共識。

“一手託兩家”是行政檢察的特點，既監督法院公正司法,又促進行政機關依法行政。基於此，行政爭議實質性化解最大程度發揮了行政檢察這個“中間者”的作用。

物有本末，事有終始。結合這起撤銷不動產權證書行政抗訴案，張立新分析說，運用系統思維促進行民交叉爭議化解是該案的顯著特點之一。檢察機關發揮監督職責的同時，發揮“黏合劑”作用，聯合法院、行政機關將相關行政、民事爭議一併納入開展調解，多次共同向涉案當事人擺事實、說法理、析利弊，最終促成案涉爭議一攬子解決，矛盾糾紛圓滿化解。

專項活動已經成爲過去式。“不怕爭議難，只要肯‘登攀’。專項活動中最高檢掛牌督辦的案件只有45件，對全國檢察機關做實行政檢察有着標杆性作用，每一件雖是‘星星之火’，但在目前行政爭議實質性化解工作常態化中已漸成‘燎原之勢’。”張相軍在採訪最後表示，行政爭議實質性化解的路還很長，檢察機關將繼續聚焦羣衆“急難愁盼”問題，在爲民辦實事這條“新長征路”上走得更實更遠。

版式設計：趙一諾

來源：檢察日報