原標題：土地拍賣規則鉅變，土地財政落幕？

土地拍賣設溢價率紅線

也許是倒逼地方政府走出土地財政依賴的第一步

“15%土拍溢價率紅線之後，爭搶地王的事情將成爲歷史。在控制‘麪包’價格這麼久後，終於要全面控制‘麪粉’價格了。”在地產行業工作多年的張紅感嘆。

2021年8月29日，深圳市發佈的2021年第二批住宅用地集中出讓公告宣佈，地塊溢價率上限統一由45%調整爲15%，達到溢價率上限後即搖號。

此前，8月26日廣州公共資源交易中心也宣佈，集中出讓48宗住宅用地使用權，掛牌地價最高溢價率不超15%，地價最高的海珠江泰路地塊更將溢價率限死在9%。同一天，杭州市發佈的第二批住宅用地集中出讓公告也明確，一般地塊溢價率上限調整爲15%，“競品質”試點地塊的溢價率上限由10%調整爲5%等。

據悉，天津、青島、成都、合肥等地也陸續發佈第二批集中供地詳情，新一輪供地制度正在形成，整個土地市場將迎來全新洗牌。 

有消息透露，自然資源部在2021年8月曾召開閉門會議，明確二批次核心城市土地出讓政策調整，規定單宗住宅用地溢價率不得超15%，且不得通過提高起拍價方式調整溢價率。

15%溢價率紅線之後，房價會降嗎？土地財政又將走向何方？

土拍往事與瘋狂溢價

1987年底，全國第一宗土地拍賣在深圳舉行。這是大陸第一次以公開拍賣的方式有償轉讓國有土地使用權，這也是中國土拍的開始，更是中國三十餘載房地產市場化的開始。

多年後，著名地產人王石在自傳中這樣評價1987年末的這場拍賣會：中國房地產發展的最基本基石就是由此奠定的。這一槌，打破了我國土地使用制度的歷史，直接促成了憲法的修改，堪稱中國房地產開天闢地的“一拍”。

值得注意的是，當時全面參考的對象是香港。

在此前的1986年12月，一份名爲《深圳市房地產改革赴港考察報告》被送到深圳市領導的案頭。

這份報告全面介紹了香港的土拍制度，報告寫道：“香港政府把全港土地收歸政府，在全面規劃和初步開發基礎上，採取高地價政策，通過政策和公開拍賣的形式，爲香港政府獲取鉅額收入。香港政府通過供應和拍賣經過規劃的土地，有效地控制了整個城市建設，控制了基建規模，刺激並帶動了金融、股市和香港整體經濟的發展。”

也是在1986年，《中華人民共和國土地管理法》頒佈，當年8月國家土地管理局正式成立。關於土地使用權有償轉讓，國家土地管理局在1987年11月正式向國務院提交了試點報告，並公佈了包括深圳、上海、天津、廣州、廈門等試點城市。

第一個實行政策的是特區深圳。在第一拍之前，深圳方面早已觀摩並熟悉香港的土地拍賣。彼時，準備拍賣的編號爲H409—4的地塊，緊靠深圳水庫，面積8588平方米，規劃爲住宅用地，使用年限50年。

在第一拍競拍現場，除了44家競拍企業代表，還有來自全國17個城市的市長。

整個拍賣過程持續了17分鐘，深圳第一拍以超出底價300多萬元，525萬元的總價成交，平均地價爲611元/平方米。

從此，土拍模式迅速在全國各地推廣。之後，國內不少城市的土拍市場，土拍高溢價率現象屢見不鮮。2010年，合肥E1002地塊溢價率高達325%。2016年，經過56輪報價，杭州蕭山23號地塊溢價率達到323%；25號地塊溢價率更達到325%。

直到2021年，高溢價地塊仍屢見不鮮。2021年4月，廣東佛山，在“激戰”111輪後，華潤置地最終以總價64.5億元，溢價率106%，奪下陳村地塊。

蘇州一場土地拍賣。圖/中國新聞圖片網

“麪粉”與“麪包”

在如火如荼的大基建時代，土拍政策讓處於高速發展的中國城市受益。此後三十餘載，土地收入成爲不少城市建設經費的主要來源。

2020年，全國國有土地使用權出讓收入8.4萬億元，同比增長15.9%。當年，全國賣地收入超過1000億的城市達14個。這其中不少城市對於賣地收入的依賴度超過100%。2019年，中國最主要的50個城市賣地收入高達4.16萬億元，是稅收收入的120%，12個城市的土地財政依賴度超過了100%。土地收入堪稱地方政府重要的財政支柱。

中國人民大學經濟學院院長劉守英曾對媒體表示，急劇膨脹的土地財政幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。同時，這些賣地收入支撐了中國幾百個城市的基礎設施建設，有力地推動了中國經濟發展和城市化、工業化進程。

近年來，在城市建設方面深受讚譽的新一線城市杭州，2020年賣地收入高達2574億，土地財政依賴度高達122.96%。僅2020年6月，杭州住宅用地土拍平均溢價率高達21.37%。

然而，“麪粉”價格往往決定着“麪包”定價。

比如，2014年龍光地產以2.5萬元/平方米樓面價拍得深圳龍華一宗地，遠高於當時周圍的房價水平。此後，招商、華僑城、金茂等開發商也紛紛進入龍華，所拍土地樓面價大多遠高於當時周邊住宅。此後，龍華房價持續上漲。

直到2021年，高溢價土地仍然是不少城市地產市場的“強心針”。

2016年10月，佛山開始實施限購區土拍限價。但2020年4月，佛山又開始大範圍取消了土拍限價。

2020年佛山出讓110宗經營性用地，共計收入1243.83 億元，同比大增70.01%。

據統計，2021年1~3月佛山合計網籤成交321.35萬平方米商品住宅，同比增長94.8%，累計網籤套數達28660套，同比增長93%，一季度成交總額高達563.55億元，刷新近5年曆史新高，且同比大漲122.6%。

土地財政的終局？

房價上漲、土地財政依賴，似乎到了非解決不可的時刻。

有消息透露，自然資源部在2021年8月曾召開閉門會議，明確要求二批次核心城市土地出讓政策調整，規定單宗住宅用地溢價率不得超過15%，且不得通過提高起拍價方式調整溢價率。

易居研究院首席研究員嚴躍進對中國新聞週刊表示，深圳等城市的相關政策，進一步體現了地產限價政策繼續從緊從嚴的導向。過去全國不少城市有各類限價政策，但是深圳等城市顯然不滿足既有的限價政策，在既有基礎上進一步調低限價的價格線，目的在於進一步促進價格的穩定。

不少分析稱，除了抑制房價過快上漲，15%的土地溢價率，也在倒逼地方政府逐步走出對土地財政的嚴重依賴。

廣東住房政策研究院首席分析師李宇嘉對中國新聞週刊表示，多年以來，國內很多城市依靠蓋新房擴張城市的邊界，這個過程已經趨於結束。很多城市在國土空間規劃實施以後，建設用地的規模將得到控制，“在這種情況下，城市發展想靠新增低成本供地去賣房，是不可持續的”。

早在2018年，時任中國城市規劃設計研究院院長楊保軍就表示，城市的迅猛擴張是一個“非常態”，中國城市大規模擴張的“高潮”已經過去，未來城市的更新將是“常態”。

劉守英也對媒體表示，隨着城市化速度下降以及“以地謀發展”模式潛在的諸多問題不斷暴露，土地作爲經濟增長髮動機的功能將不再繼續，新一輪的土地管理制度應契合中國經濟發展階段的轉化。

2021年6月，國家財政部、自然資源部、稅務總局、中國人民銀行聯合發佈通知，將由自然資源部門負責徵收的國有土地使用權出讓收入等4項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責徵收。

這是在土拍設溢價率紅線之外，今年事關土地財政的另一則重磅消息。土地財政的終局，或許已經到來。