憲法第八十九條賦予國務院職權時，第一項明確規定：“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發佈決定和命令”；第二項還規定：“向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案”，當然議案還包括法律案。立法法根據憲法的規定，在其第三章對行政法規的權限和制定程序作出了基本的規定。國務院還根據憲法和法立法法、國務院組織的規定製定並修訂了《行政法規制定程序條例》，對行政法規權限和制定程序進一步具體化。

根據立法法和《行政法規制定程序條例》的規定，行政法規制定程序包括立項、起草、審查、決定和公佈諸環節。《行政法規制定程序條例》第三十四條規定：擬訂國務院提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議的法律草案，參照本條例的有關規定辦理。所以國務院起草並提出的法律草案，除公佈外，同樣包括立項、起草、審查和決定諸環節。

當國務院有關部門（不包括司法部）負責起草的法律草案和行政法規草案起草完畢形成法律送審稿和行政法規送審稿，還要經過審查程序，而不是直接報國務院決定。原因就是從國家全局利益出發，進一步研究審查草案的必要性和可行性，提高立法質量，保證法制統一，防止部門傾向。各部門起草時，可能從本部門的工作考慮較多，在處理局部與全局、本部門和其他部門、行政相對人的關係時，客觀上受到一些侷限；再加上起草者主觀和客觀上的原因，草案難免會有一些缺陷。（鄭淑娜：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年5月第一版，第185——186頁）通過設置“審查”這一環節，可以將立法上的失誤和缺陷加以避免和克服或者減到最低程度。

根據立法法和《行政法規制定程序條例》的規定，法律送審稿和行政法規送審稿由國務院法制機構（原來的國務院法制辦）負責審查。2018年黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》和十三屆全國人大一次會議審議批准的《國務院機構改革方案》對黨和國家機構進行了改革。其中一項改革內容是決定重新組建司法部。《方案》指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須在黨的領導下，遵循法治規律，創新體制機制，全面深化依法治國實踐。爲貫徹落實全面依法治國基本方略，加強黨對法治政府建設的集中統一領導，統籌行政立法、行政執法、法律事務管理和普法宣傳，推動政府工作納入法治軌道，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，作爲國務院組成部門。

司法部主要職責是，負責有關法律和行政法規草案起草，負責立法協調和備案審查、解釋，綜合協調行政執法，指導行政複議應訴，負責普法宣傳，負責監獄、戒毒、社區矯正管理，負責律師公證和司法鑑定仲裁管理，承擔國家司法協助等。

不再保留國務院法制辦公室。

所以，法律送審稿和行政法規送審稿改由司法部進行審查。

《行政法規制定程序條例》第十一條規定：行政法規由國務院組織起草。國務院年度立法工作計劃確定行政法規由國務院的一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由國務院法制機構（即現在的司法部）起草或者組織起草。同樣國務院提出的法律草案大多數由國務院有關部門起草，只有涉及到司法行政、法治建設等綜合事項的法律草案由司法部起草或者組織起草。

列入國務院2021年立法工作計劃中的擬提請全國人大常委會審議的18件法律案中，只有國務院組織法修訂草案（會同國務院辦公廳）、突發事件應對法修訂草案和行政複議法修訂草案由司法部起草的以外，其他的都是確定由國務院一個部門或者幾個部門負責具體起草工作。擬製定、修訂的28件行政法規中，只有國務院關於加強農產品批發市場監督管理的規定由司法部起草的以外，其餘的都是按照《行政法規制定程序條例》第十一條的規定，確定由國務院的一個部門或者幾個部門具體負責起草工作。

除了由司法部起草的法律草案和行政法規草案直接由國務院決定外，其他部門起草形成的法律送審稿和行政法規送審稿在提請國務院決定前一律由司法部進行審查。

起草部門向國務院報送的法律送審稿、行政法規送審稿，應當由起草部門主要負責人簽署。其中，涉及幾個部門共同職責需要共同起草的，應當共同起草，達成一致意見後聯合報送法律送審稿、行政法規送審稿。幾個部門共同起草的法律送審稿、行政法規送審稿，應當由該幾個部門主要負責人共同簽署。

起草部門將法律送審稿、行政法規送審稿報送國務院審查時，應當一併報送法律送審稿或者行政法規送審稿的說明和有關材料。法律送審稿和行政法規送審稿的說明應當對立法的必要性，主要思路，確立的主要制度，徵求有關機關、組織和公民意見的情況，各方面對送審稿主要問題的不同意見及其協調處理情況，擬設定、取消或者調整行政許可、行政強制的情況等作出說明。有關材料主要包括所規範領域的實際情況和相關數據、實踐中存在的主要問題、國內外的有關立法資料、調研報告、考察報告等。

司法部對報送的法律送審稿或者行政法規送審稿主要審查：一是否嚴格貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署，是否符合憲法和法律的規定，是否遵循立法法確定的立法原則；二是否與有關法律或者行政法規協調、銜接；三是否正確處理有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見以及其他需要審查的內容。

爲使國務院提出的法律草案和制定的行政法規具有更好的民意基礎，使提出的法律草案符合憲法規定，使制定的行政法規符合憲法和法律規定，司法部除將法律送審稿或者行政法規送審稿或者送審稿涉及的主要問題發送國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家等各方面徵求意見外，必要時還發送有關全國人大代表，全國人大有關專門委員會、常委會有關工作機構徵求意見。

按照民主立法的要求，國務院有關部門和司法部在起草和審查報送的法律草案和行政法規草案過程中，都應當將草案和起草說明向社會公佈，徵求意見，徵求意見的時間不少於三十天，但是國務院決定不公佈的除外。

司法部經過審查後，認真研究各方面的意見，與起草部門協商後，對送審稿進行修改，經司法部部務會議通過後，形成法律草案或者行政法規草案和對草案的說明。由司法部部長提出提請國務院常務會議審議或者討論或者直接由國務院審批的建議。

一項行政法規的頒佈，往往是一項新的管理制度或者措施的誕生；行政法規在全國範圍內實施，具有普遍約束力，影響廣泛；有的還規定有處罰措施，涉及行政相對人的切身利益。因此，一般說來，制定行政法規都屬於國務院工作中的重大問題。（鄭淑娜：同上，第188頁）根據國務院組織法第四條的規定，行政法規草案都應當經國務院常務會議決定。只有對調整範圍單一、各方面意見一致或者依據法律制定的配套行政法規草案，可以採取傳批方式，由司法部部長直接提請國務院審批。

全國人大及其常委會制定的法律，作出的決議、決定等，都是屬於國家和社會中的重大事項，所以國務院組織起草的法律草案和其他議案草案，都經國務院常務會議討論通過並由國務院總理簽署後，形成法律案和其他議案，按照規定的程序依法提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議。

在立法實踐中，國務院提出的法律案和該法律草案的說明中絕大多數都闡述了草案經國務院常務會議通過。如交通運輸部部長李小鵬受國務院委託，在十三屆全國人大常委會第二十四次會議上作《關於〈中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案）〉的說明》時說過這樣一段話：按照黨中央、國務院決策部署，交通運輸部研究起草了現行法修訂送審稿，上報國務院；司法部按程序多次徵求了中央有關部門和單位的意見，並向社會公開徵求了意見。經反覆研究論證和修改完善，形成了《草案》。《草案》已經國務院第109次常務會議討論通過。【李小鵬：《關於〈中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案）〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2021年第4號，第719頁】

然最近國務院提出的一些法律案和該法律草案的說明中闡述草案經國務院同意，至於是否經國務院常務會議討論通過，則不得而知。原司法部部長傅政華受國務院委託，向十三屆全國人大常委會第十一次會議上作《關於〈中華人民共和國社區矯正法（草案）的說明》時中指出：制定社區矯正法已經列入全國人大常委會和國務院的立法工作計劃；2013年3月，司法部將《中華人民共和國社區矯正法（草案送審稿）》報送國務院。原國務院法制辦會同有關單位成立了社區矯正立法工作協調小組及審查工作專班，多次召開協調會議，組織立法專題調研，召開專家論證會，集中研究、修改，並向社會公開徵求了意見。爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署，司法部在此基礎上起草形成了《中華人民共和國社區矯正法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經國務院同意。【傅政華：《關於〈中華人民共和國社區矯正法（草案）〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第1號，第97頁】

小編認爲，爲進一步規範法律案的決定程序，希望國務院擬訂的所有法律草案都應當經國務院常務會議討論通過。國務院常務會議討論時，司法部或者起草部門作說明。司法部根據國務院常務會議的意見，對法律草案進行修改，形成法律草案修改稿，報請總理簽署法律案，依法提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議。法律草案經國務院常務會議討論通過的情況應當在法律案和法律草案的說明中有所體現。

希望國務院適時修改《行政法規制定程序條例》，明確司法部在行政法規制定程序的各個環節的定位，並完善相關制度，提高立法質量和效率。