原標題：特色小鎮艱難尋路 來源：中國經營報

本報記者 陳雪波 盧志坤 成都 綿陽 德陽報道

跨度數十米的“雪茄小鎮”大門矗立在什邡市南郊，站在大門前廣場可以看到不遠處新建的村民房屋，等到小鎮開業後，這些村民房屋將可用作民宿。但作爲“雪茄特色小鎮”文旅板塊的雪茄小鎮，其建設已經暫停，目前只有一個大門。

位於德陽市轄下什邡市的什邡雪茄特色小鎮是四川省內獲批的特色小鎮之一。今年6月19日，四川省發佈17個特色小鎮名單和24個特色小鎮創建對象。在這個名單中，已經沒有了行政建制鎮的影子，小鎮類型涵蓋了旅遊、重型製造、醫藥、餐飲、手工業、種植業等。

9月17日，國家發改委通報稱，四川省特色小鎮清單管理工作卓有成效。其中提到，四川高質量建立了四川省特色小鎮清單，並對虛假虛擬“特色小鎮”等進行清理更名。

近期，《中國經營報》記者走訪四川省部分特色小鎮，其中多數小鎮正在原有的產業基礎上加速建設新的項目。但提到什麼纔是“特色小鎮”？獲評標準如何？進入“特色小鎮”名單有哪些好處？各方給出的答案卻不盡相同。

全聯房地產商會特色小鎮分會祕書長匡洪廣告訴記者，如今的特色小鎮依然概念模糊，還面臨着開發主體缺失、設計能力欠佳、政策激勵不足等問題，需要重新審視對特色小鎮的要求，學習典型案例的開發經驗。

四川的探索能否給出清晰的解答，各界都在期盼。

諸多爭議未止

最早對“特色小鎮”的討論，開始於浙江雲棲小鎮。2014年10月，浙江省主要領導，在參觀雲棲小鎮時公開提及“特色小鎮”。

2016年7月，住建部、國家發改委、財政部出臺的《關於開展特色小鎮培育工作的通知》提到，從全國範圍內引領帶動小城鎮建設，同時不斷提高建設水平和發展質量。其中也提到了培育目標：到2020年，將培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮。

在2016年10月和2017年8月，127個第一批中國特色小鎮和276個第二批全國特色小鎮名單相繼發佈。但因很多特色小鎮暴露出概念混淆、認識混淆、質量不高等問題，上述第一、二批公佈的總共403個“全國特色小鎮”後來被更名爲“全國特色小城鎮”。

之後再未繼續發佈這樣的名單。2020年9月，國務院辦公廳發佈文件要求，不得將行政建制鎮和傳統產業園區命名爲特色小鎮，而此前已命名的特色小鎮若不符合條件則要及時清理或更名。與此同時，以各省份爲單元建立特色小鎮清單成爲主流。

同時，特色小鎮的相關要求始終在不斷細化中。2020年9月16日，國務院辦公廳發佈《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關於促進特色小鎮規範健康發展意見的通知》（33號文），要求嚴控特色小鎮房地產化傾向，對以“特色小鎮”之名單純進行大規模房地產開發的，要堅決淘汰除名。

但在小鎮實際運營中，住房開發又頗爲常見。

記者來到位於成都市郫都區的川菜特色小鎮，現場可以看到川菜特色商業街區“蜀香183”正在建設，商業街緊鄰的是在建中的“春風裏”項目。據現場工作人員介紹，這是一個“合院”項目，有200多套獨棟房屋。

房屋有樣板房，入口處的一個牌子上顯示該房屋的規劃用途爲“商業、辦公”， 但進入樣板房內部，可以看到擺放有牀、沙發、廚房用具等生活用品，房屋帶有獨立院落。

在“生活美學館”內，有工作人員在向購房者介紹房子的優勢。從航拍畫面來看，此類帶有獨立院落的房屋面積佔比接近在建一期項目的一半。不過，作爲四川風俗小鎮，“春風裏”項目的園林景觀卻打造成了“蘇州園林”風格。

據公開資料，川菜小鎮將着力發展“川菜+農耕”“川菜+健康”“川菜+文創”“川菜+研學”等新業態。除了川味生活美學館，小鎮還將打造高新企業封閉研發、川菜大師私房家宴、川派非遺大師工作室、川菜文化集市等，記者在郫都區安德鎮確實看到了數個已經建成多年的食品加工廠。

據項目開發方綠城理想小鎮建設集團有限公司介紹，該公司在非遺文化打造方面下了很多功夫，但該公司未解釋“春風裏”項目在特色小鎮中的作用。不過，四川省發改委解釋稱，住房建設用地面積不超過建設用地面積的三分之一就是符合規定的。

除了避免房地產化傾向外，單純的產業園也無法被稱爲特色小鎮。但如何區分在傳統產業園基礎上發展出了特色小鎮，還是單純發展傳統產業園？依然沒有明確的答案。

遊仙電梯製造特色小鎮也是今年四川省發佈的17個特色小鎮之一。據綿陽市遊仙區委宣傳部提供的資料，該特色小鎮中的電梯整機制造企業數量爲5家。記者走訪其中部分企業發現，有兩家企業生產緊張有序，車間內數十位工人正在加工，並不斷將成品電梯送出車間。但也有電梯整機生產企業內雖然堆放有大量的鋼材，卻僅有四五位工人在碩大的車間內施工。在工廠外的馬路上可以看到“遊仙智能製造產業園”的宣傳牌。

根據官方資料，該特色小鎮規劃區工業企業已經超過117家，規上工業企業達30家。另外，根據建設方案，當地將對場鎮建築外立面進行改造，在中綿路兩側，能發現部分房屋做了統一風格的外立面。更多的生產、生活項目正在規劃建設之中。

按照業內人士的說法，特色小鎮建設中房地產化明顯、特色不足、急於求成、盲目發展等一直是特色小鎮被外界詬病的原因，這也導致特色小鎮發展之路多年來並不順暢。

市場上流傳着特色小鎮發展怪象“八大湊”——產品不夠，“喫喝”來湊；產業不夠，“房地產”來湊；形象不夠，“穿衣戴帽”來湊；項目不夠，“農作物”來湊；數量不夠，“園區景區”來湊；景色不夠，“挖湖造綠”來湊；活動不夠，“節慶會展”來湊；資金不夠，“PPP項目”來湊。

2020年7月，國家發改委辦公廳再度發佈關於特色小鎮典型經驗和警示案例的通知，指出要淘汰“虛假特色小鎮”“虛擬特色小鎮”、觸碰紅線的特色小鎮。

人才土地之困

在德陽市的縣級市什邡市，瑪雅文化風格的“中國雪茄小鎮”大門孤零零地矗立，大門後穿過百餘米的草坪即是斷頭路的盡頭。什邡市發改局菸草產業發展服務中心主任陳世兵告訴記者，這裏因爲遇到土地“調規”，原來規劃的繼續開發的土地手續尚未齊全，導致這個文旅項目一直停滯，但有望在明年之前恢復建設。

負責雪茄特色小鎮文旅項目開發的漢蜀文化旅遊開發有限公司運營負責人卿尚波告訴記者，這個項目在2017年就已經做好了規劃，按照原來的想法，在2022年初第一期項目就可以投入營業。但後來遇到土地問題，建了一個大門以後工程就停下來了，投入的錢也還不能看到效益。

事實上，雪茄特色小鎮包括了種植示範區、創新產業區、旅遊度假公共服務區和產業綠廊，囊括一、二、三產業，其中一、二產業之前已經在運營，如今基礎尚且薄弱的文旅項目建設卻卡在了土地問題上。

土地問題並不是雪茄特色小鎮遇到的個例。受國家發改委規劃司城鄉融合發展處委託，人民出版社出版的《中國特色小鎮2021年發展指數報告》（以下簡稱“《指數報告》”）一書中提到，投資特色小鎮的企業普遍反映建設用地指標少制約了城鎮建設項目的開展，特色小鎮建設發展的土地要素難以保障仍是亟待破解的問題。由於用地指標少，土地問題沒有辦法解決，部分優秀的特色小鎮項目無法開展。

《指數報告》中提到，特色小鎮的發展過程中還常常遇到人才困境。由於小鎮地理位置不佳遠離市區，各項基礎配套設施不健全，對專業型人才的吸引力不強，遭遇了人才資源儲備不足的難題。

雪茄廠的一位施姓負責人表示，什邡不像北上廣深或者成都那樣的大城市，很多人才確實不太願意到什邡。但目前政府層面還沒有人才引進相關政策。

如何解決？上述雪茄廠負責人表示，他們通過疏通人才的成長通道、申領有影響力的研究課題、搭建優質的實驗室來吸引人才。

各地關於特色小鎮的獎補政策各不相同。作爲特色小鎮的先行區，浙江在2015年就曾爲特色小鎮的土地指標制定了獎懲政策：“確需新增建設用地的，由各地先行辦理農用地轉用及供地手續，對如期完成年度規劃目標任務的，省裏按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備製造等產業類特色小鎮按60%獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣獎勵的用地指標”。

四川省發改委表示，當地在人才和土地方面還沒有出臺針對特色小鎮的相關優惠政策，在等待這方面的政策出臺。不過在特色小鎮的資金支持方面，已經有了“信貸支持縣城補短板強弱項”和“新型城鎮化企業債”兩項政策。“應該已經有開發主體在申請這方面的資金支持。”四川省發改委相關負責人介紹。

產業效益之考

2020年9月19日，四川省曾發佈第二批文化旅遊特色小鎮名單，當時有20個小鎮進入名單，但9個月後，沒有進入2021年四川省特色小鎮名單的這些地方，已經不能再稱作“特色小鎮”。

在2020年1月四川省發佈的《四川省文化旅遊特色小鎮評選辦法》中，曾對文化旅遊相關特色小鎮的產業效益做出詳細要求：上年度文化旅遊綜合收入5000萬元（含）以上〔深度貧困縣（市、區）不低於3000萬元〕，接待遊客50萬人次（含）以上〔深度貧困縣（市、區）不低於30萬人次〕。這份文件明確了可對被命名的特色小鎮進行獎勵。但這份文化旅遊方面的特色小鎮文件在發佈一年多後，已經不再適用如今的特色小鎮要求。

四川省發改委介紹，今年6月公佈的四川省特色小鎮名單中的小鎮主要依據18條還沒有對外公開的“導則”。這18條導則來自之前特色小鎮相關政策的彙總，包括選址、綠化、功能分區、主導產業、是否高污染、是否違法用地、債務風險等。記者注意到，在這份未公開的導則中，關於產業的要求爲：主導產業要細分、高端，具有獨特性。但其中沒有明確的指標數值。

作爲“微型產業集聚區”，產業發展成果還是受到了各界關注，一些地區的經濟效益也頗爲亮眼。據綿陽市遊仙區提供的資料，電梯智造特色小鎮工業總產值由2016年的72.26億元增長到了2020年94億元，財稅收入連續4年超過1億元。

雪茄特色小鎮的帶動效應在當地同樣明顯。2020年，實現雪茄全產業鏈產值28億元。“每畝田每年有3000元利潤，我總共種了220畝，還準備擴大規模。”什邡的菸葉種植大戶張定友滿意地告訴記者。在採訪中，一位路過的老婦人向張定友詢問以後是否可以加入其採摘工隊伍。老婦人表示，近幾年她已經做採摘菸葉的活，每年能有兩萬餘元的收入，比原來自己種地收入高出很多。

進入特色小鎮名單的地方，能獲得哪些好處？不少特色小鎮中的運營主體負責人告訴記者，他們希望能得到更多的資金支持。但在還沒有更多輔助政策的當下，現在特色小鎮帶來最明顯的是宣傳作用。

“目前主要是集中在宣傳價值上，它們可以用特色小鎮這個名稱來做宣傳。”四川省發改委負責人表示。

怎樣纔算特色小鎮？

“那個小鎮還沒有建成，在規劃起步階段。”提到資陽的牙谷特色小鎮，資陽市高新區管委會一位工作人員這樣回覆記者。事實上，牙谷特色小鎮並不僅是其指的康養功能區“牙谷小鎮”，而是包括了研發、生產、教研、康養等諸多區域。但像這樣對特色小鎮的範圍和概念不甚清晰的情況並不在少數。

究竟滿足哪些條件纔算是特色小鎮？各方的看法都不相同。從事了多年文旅小鎮運營培訓工作的刑華清（化名）告訴記者，如今他自己都不是很清楚怎樣做才能算是特色小鎮。現在沒有看到相應的標準，企業對特色小鎮的認識很模糊。

2017年四部委發佈的《關於規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中，將特色小鎮定義爲一種“創新創業平臺”，今年出版的《指數報告》一書沿用了這種說法。而人民出版社在2019年出版的《中國特色小鎮建設的理論與實踐》一書中認爲特色小鎮是一種“經濟發展方式”和“特色發展模式”。

各地對特色小鎮建設的探索，已經持續了很多年。2016年9月，四川省住建廳就曾表示正研究省級特色小鎮的培育創建辦法，同時制定完善特色小鎮創建標準和考覈驗收辦法。但如今5年過去，包括四川省在內的很多地方仍然沒有能發佈明確的相關標準。

2020年9月25日，國務院辦公廳發佈的“33號文”開頭有這樣一段關於特色小鎮的描述：“特色小鎮作爲一種微型產業集聚區，具有細分高端的鮮明產業特色、產城人文融合的多元功能特徵、集約高效的空間利用特點，在推動經濟轉型升級和新型城鎮化建設中具有重要作用”。這也被認爲是當前對特色小鎮的最新、最權威的定義。

上述文件對特色小鎮的區域、產業、融合能力也做了要求：主要在城市羣、都市圈、城市周邊等優勢區位或其他有條件區域進行培育發展。要聚力發展主導產業，科學定位特色小鎮主導產業，打造行業“單項冠軍”。要促進產城人文融合，疊加現代社區功能、文化功能、旅遊功能，打造宜業宜居宜遊的新型空間。此外，對特色小鎮的定位也通常被概括爲：“產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活”。

四川省發改委城鎮化發展處負責人在接受記者採訪時表示，現在特色小鎮沒有全國統一的標準，也沒有明確的獎補政策。之前隨便一個燒烤店、一個住宅小區、幾個池塘都被叫成“特色小鎮”，這樣的亂象很多。後來的國務院“33號文”要求，除了省級人民政府之外，其他機構都不能再命名、評比特色小鎮。

四川省也發佈了限制性通知，未納入省特色小鎮管理清單和創建清單的，不得以“特色小鎮”“特色鎮”或“某某小鎮”名義進行宣傳推廣、策劃規劃、招商引資和項目建設。不過，改成“某某名鎮”或者“某某強鎮”都是可以的。

上述城鎮化發展處負責人一再向記者強調：“四川的特色小鎮不是評選出來的，也不是建成的，是從之前已有的600多個小鎮中，根據暫行未公開的‘導則’，用‘排除法’清理出來的。”四川的此項做法獲得了國家發改委的肯定。

不過，在匡洪廣看來，不應該糾結於如何界定特色小鎮，更應該關注小鎮的影響力。他說，可以發現有很多建設得很成功的地方，反而對爭取特色小鎮這個稱號並不積極。

匡洪廣表示，特色小鎮應該避免模式化，如果設計得當加上優秀的運營，很多特色小鎮能夠呈現出巨大的經濟效應。