原標題：生態保護紅線“中國方案”有望向全球推廣，生物多樣性保護將逐步納入國家規劃

“完整的生態保護紅線有望包括中國95%最有價值的生態系統、100%關鍵動植物棲息地、210條重要河流源頭，涵蓋中國所有脆弱地區和功能區。”中國生態環境部COP15談判代表劉寧在日前舉辦的聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）非政府組織平行論壇上表示。

生態保護紅線制度是中國在生物多樣性保護和生態保護上的制度創新。根據生態環境部發布信息，截至2019年底，中國初步劃定生態紅線面積不小於全國陸域面積的25%，覆蓋了重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區，覆蓋了全國生物多樣性分佈的關鍵區域。

以生態保護紅線制度爲代表的中國方案，在我國的生物多樣性保護工作中扮演了重要角色。生態保護紅線制度將作爲全球生物多樣性保護和可持續發展過程中可借鑑的中國方案之一，在COP15期間將得到積極推廣。據COP15執委辦主任、生態環境部自然生態保護司司長崔書紅介紹，生物多樣性保護作爲生態文明建設的重要內容，將逐步納入國家相關規劃和計劃。

統籌生態保護和經濟發展

崔書紅在生態環境部9月例行新聞發佈會上介紹，“愛知目標”制定以來，在全球實施的總體成效不佳。截至目前，中國有3項目標進展超越了“愛知目標”。第五版《全球生物多樣性展望》提到中國14次，其中13次展示了中國在生物多樣性保護方面的寶貴經驗。剛剛閉幕的IUCN大會上，國際社會普遍認爲中國生態保護紅線制度堪稱典範。

上海交通大學環境法教授趙繪宇告訴21世紀經濟報道記者，從宏觀到中觀到微觀，生物多樣性保護分三個層次：一是生態系統的多樣性，二是物種的多樣性，三是生物基因的多樣性。其中最根本的是生態系統的多樣性，而生態保護紅線的本質就是保護生態系統的多樣性，保護其結構、功能和服務。

黨的十八大以來，統籌山水林田湖海草系統治理被多次強調，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律開展生態文明建設。而在“十三五”期間，我國明確了生態保護紅線劃定和管控規則，將陸地、海洋生態空間具有特殊重要生態功能、需要強制性嚴格保護的區域劃入紅線。

“對山水林田湖海草的強調，說明包括生態保護紅線在內的聚焦生物多樣性、生態系統保護的政策，關注點已經不止是原來的環境污染防治和自然資源保護了。”趙繪宇表示，這傳遞出來了一個政策信號：國家在生態功能方面，在生態系統的結構和功能方面，將超出大氣、水、土壤等環境因子和資源要素，而是綜合化、網絡化、系統化的着眼於“更高層次上的”生態功能的保護。

根據《生態保護紅線劃定指南》，生態保護紅線是指在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。

生態保護紅線制度之下，並不簡單地只是單方面的生態保護，而是要統籌生態保護和經濟發展。紅線之下的生態功能重要區域和生態環境敏感脆弱區域，就是統籌人類經濟發展活動和生態保護活動的體現，雖然導致了紅線內的人類活動強度大大降低，但也爲合理的人類活動留下了一定空間。

根據2019年發佈的《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人爲活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人爲活動，其中就包括零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖等活動。

法律制度體系正在建設

被寄予厚望的生態保護紅線制度要真正起到生態保護作用，還需要一定的配套機制。

結合生態紅線、環境質量底線、資源利用上限以及生態環境准入清單進行精細管理的“三線一單”制度，作爲生態環境保護的硬性約束，除了在生態環境部門建設項目環評審批階段提供技術支撐，更是在規劃環評的過程中能夠起到指導作用。

2018年6月，中共中央、國務院《關於全面加強生態環境保護，堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出“三線一單”政策，要求省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境准入清單，在地方立法、政策制定、規劃編制、執法監管中不得變通突破、降低標準，不符合不銜接不適應的於2020年年底前完成調整。

這其中，生態保護紅線是一條國土地理空間層面上的“線”，而另兩條線則是特定區域管控污染物排放和資源開發的相關指標線。在趙繪宇看來，其他兩線一單本質上是爲了服務和落實生態保護紅線制度。

“三線一單”的劃定爲開發利用自然資源管控提供了依據，並且作爲高質量發展的剛性約束爲相關產業發展設立了限制條件，用以推動產業佈局優化、轉型升級。

例如，作爲限制高排放高耗能產業發展的重要機制，“三線一單”的引入在准入環節提高了相關項目的審批門檻，在前置環節就將不符合生態保護要求的項目淘汰掉。“將三線一單對生物多樣性的保護作用真正落實，是具有根本性意義的，這時才真正在人類開發利用活動的同時與自然生態和諧共處。”趙繪宇說。

目前並沒有出臺全國性的專門針對生態保護紅線管理的法律法規，2020年自然資源部發布了《生態保護紅線管理辦法（試行）》徵求意見稿，目前還未正式出臺。我國現行的法律中涉及生態保護紅線的是《環境保護法》第二十九條規定：國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。

中國環保組織自然之友相關負責人表示，從管理落實生態保護紅線的要求來說，以上關於生態保護紅線管理要求的規定，相對概括，缺乏可落實執行的具體要求。從現行生態紅線管理制度在訴訟中適用的角度來說，由於現行法律關於生態紅線管理的規定比較概括，不利於裁判者直接適用現行法律規定判決破壞生態的主體承擔具體的侵權責任。

自然之友保護綠孔雀棲息地的環境公益訴訟案在2020年年初獲得積極結果，雲南省紅河干流戛灑江投入近一億元的水電站工程因此停建。上述負責人告訴21世紀經濟報道記者，“水電站淹沒區的綠孔雀棲息地涉及了雲南省生態保護紅線，我們也向法院主張依據我國現行生態保護紅線的法律規定來認定建設單位停止建設水電站的侵權責任，但法院最終的判決書中只認定了水電站淹沒區的綠孔雀棲息地涉及生態紅線的事實，並沒有適用現行中關於生態紅線的法律規定做出判決。”

生態保護紅線制度仍需要制定專門的法律法規來保障落實。因此，自然之友相關負責人表示非常期待國家層面儘快出臺《生態保護紅線管理辦法（試行）》等有關生態保護紅線落實的法律法規，明確司法保障機制、行政問責機制等制度，切實發揮出生態紅線保障和維護國家生態安全的底線和生命線的關鍵作用。

在國新辦7月舉辦的2021年生態文明貴陽國際論壇有關情況發佈會上，生態環境部生態保護司司長崔書紅已經公開表示，“十四五”期間，我國將加快完善生物多樣性保護相關政策法規，持續優化生物多樣性保護空間網絡，構建完備的生物多樣性保護監測體系，着力提升生物安全管理水平，創新生物多樣性可持續利用機制，深化國際合作交流，全面推進生物多樣性保護公衆參與。

（作者：王晨 編輯：李振）