原標題：房地產稅的定位和徵管難點，專家：試點“一定會動存量房產”

中國的房地產稅改革，歷經了“試點—立法—再試點”的循環。

2011年在上海和重慶兩地試點房產稅之後，於2013年提出了房地產稅的改革方向是“立法先行”。在經歷了8年的嘗試之後，於2021年的5月份重啓了房地產稅的改革試點，將通過多地試點來總結經驗，爲將來的立法工作打下基礎，由此可見這個稅種的重要性和複雜程度。

2021年10月，全國人大常委會根據《中華人民共和國立法法》，授權國務院在部分地區開展房地產稅的試點工作，並根據《立法法》將授權期限確定爲5年。房地產稅也一改往日的“但聞樓梯響，不見人下來”，正式拉開了序幕。按全國人大常委會的授權決定，房地產稅試點的具體辦法由國務院制定，試點地區人民政府制定具體實施細則。

新試點定位“引導住房合理消費”

正確理解現階段的房地產稅，要把握兩個“不同”：新時代的不同，與西方國家的不同。

自2013年黨的十八屆三中全會開始，關於房地產稅改革的表述，往往都跟“健全地方稅體系”同時出現，房地產稅的最主要功能是爲了彌補地方主體稅種的不足。這是與中國的稅收體制和改革相關的。

一方面，中國是一個以間接稅爲主的國家，間接稅佔全部稅收收入的70%，間接稅大多數是比例稅率，無法根據企業利潤或者個人收入進行調節，在終端消費甚至還是累退的，因此間接稅佔比過高，不利於收入再分配。

另一方面，隨着2002年所得稅分享改革和2016年全面“營改增”，中國的前四大稅種沒有一個是地方稅，要麼是中央地方共享稅（增值稅、企業所得稅、個人所得稅），要麼就是中央稅（消費稅），而前四大稅種佔中國全部稅收收入的比重高達78%。

不過，全國人大關於房地產稅改革試點的定位是“引導住房合理消費”，因此中國的房地產稅的徵收範圍一定是相對較窄的。我們依據上海市住房持有數據，發現如果採用人均60平方米的免稅面積，前80%的家庭是不用交稅的。由於徵稅範圍有限，房地產稅的稅收收入也會相對有限，其取代現有前四大稅種的可能性非常小，因此短期內不足以構成地方主體稅種。

房地產稅在西方國家是一個常見的稅種，雖然在不同國家的稱謂不同，但總體上呈現了三個相同的特徵：首先是基層轄區的主要稅種和主要財政收入來源，高層級政府幾乎不分享該稅種的收入；其次是普遍徵收，很少有免稅的規定；最後是地區間的稅率存在較大差異，稅率標準由各地方自由決定。

房地產稅在西方國家的這三個特徵，與該稅種的使用用途直接相關。大多數國家都將該稅種作爲地方提供公共服務的主要資金來源，將收稅和支出的權力交給基層政府，讓他們互相之間展開競爭，以最低的稅收成本提供最高質量的公共服務，從而對基層政府的財政擴張行爲進行約束。從居民角度來說，居民可以採取“用腳投票”的方式選擇自己的居住區，那些公共服務更好的轄區會吸引更多居民，從而推升房價，轄區的房地產稅收入也因此增長，由此可以提供更好的公共服務。

中國房地產稅的定位與西方國家是完全不同的，一方面，房地產稅的收入相對有限，無法保障基層政府的運轉和公共服務的提供，基層財政還是要依賴於上級政府的財政轉移支付；另一方面，影響中國住房價格的高質量公共服務，其財政資金來源往往也是高層級政府，例如醫療、交通、教育等，一刀切地將房地產稅收入劃歸基層財政，也會帶來地區間的不公平。

中國現階段的房地產稅，其主要的作用是調節效應，而非水平效應。在共同富裕的大背景下，充分發揮稅收在二次分配中的作用，是實現共同富裕的重要抓手。

房地產市場在近年來的蓬勃發展，產生了巨大的財富效應，居民之間的財富差距遠大於收入差距。例如，上海市前0.1%家庭的人均住房面積超過300平方米，而最低的5%家庭的人均住房面積不到15平方米，並且這種財富效應往往又來源於政府的公共投入，例如交通基礎設施、環衛綠化、公共服務等等。

房地產稅和個人所得稅都可以歸爲資本利得稅，即資本投資產生的收益要跟勞動收入一樣納稅，從而做到了稅收的公平。在共同富裕背景之下，理解新時代的房地產稅，也就很容易得出幾個基本原則：

首先，中國的房地產稅一定不是普遍徵收，因爲主要是起調節效應，要優先保障居住需求，一定範圍的免稅條款（面積或套數）會將約80%的家庭排除在外，這個稅種真正涉及的家庭數量在20%以下。

其次，中國房地產稅的稅率應該是累進的，因爲這是一種資本利得稅，要與個人所得稅進行靠攏。累進性是再分配的基礎，同時累進性還更容易達到房地產稅的另一個目標：房住不炒。

最後，這次的房地產稅試點，一定會動存量房產。上海在2011年試點的房產稅僅針對新購住房行爲，因此效果非常弱，即便如此，上海市的政策也在人均60平方米免稅面積的門檻上有積極作用。房地產稅是持有環節的財產稅，這意味着只要還在持有，無論是存量房還是新購房，都要納入徵稅範圍。

產權問題和信息共享是徵收難點

房地產稅一旦正式進入試點環節，由於一些配套制度還不夠健全，其徵收難度還是非常大的。

首先就是產權問題。中國的房產產權形式複雜，各地區差異巨大，如果以房產市值作爲徵收依據，很多的房產並未取得完整產權，例如小產權房，在產權未合法化的狀況下，徵稅是無法落地的；此外，還有一些房產雖然是完整產權，但是並不屬於商品房，例如經濟適用房、機關和事業單位的福利房，以及一些共有產權的住房，這些住房在未交易的狀況下，其市場價值也是無法獲得的。

另外一個徵稅依據是租金收入，1986年的《中華人民共和國房產稅暫行條例》就規定租金的12%是應納稅額，但是該政策在徵管環節的難度極大，稅務機關無法獲取個人之間的租房行爲的信息。

我們不能寄希望房地產稅去解決中國住房的產權難題，因此需要把握兩個基本原則，一是完整產權是徵收房地產稅的前置條件，二是可交易是市場評估價的基礎。

其次是部門間的信息共享難題。住房產權管理在住建部門，徵稅在稅務局，一旦涉及對存量房徵稅，就要求住建部門將底層數據向稅務局開放，並且要及時動態更新，要做到完全的開放，難度還是存在的。

上海市在2011年開始的房產稅試點，在徵管環節有一個明確的“抓手”，即所有新購住房都要求住建部門提供購房人家庭名下的房產信息，但也僅提供已有住房面積和是否首套，並沒有提供已有房產的具體信息。這種“抓手”之所以有效，是因爲住房交易環節涉及其他稅收，需要稅務局的干預，因此有一個清晰的時間點。

此次的房地產稅試點之後，缺乏一個清晰的時間節點，比較可行的是在每年的12月31日，住建部門向稅務局一次性推送全部住房產權數據，而對於年中買進賣出的行爲，涉及數個月的納稅義務，則需要另外核算。

最後是居民的策略性選擇。任何稅收政策的實施，微觀經濟實體的第一反應，往往都是採取策略性行爲去避稅。

大多數住房市場的調控政策，都是以家庭爲單位的，一些居民家庭爲了繞開政策管控，就選擇拆分家庭，例如2010年的住房限購政策就導致了“假離婚”。而在上海2011年的房產稅試點過程中，新購房家庭爲了避免納稅，就通過多個家庭合買的方式，將各自的住房面積減少到人均60平方米，其中非首套住房的購買中，有22%是兩個以上家庭共同持有。

這次的房地產稅試點，事先需要充分考慮到居民的策略性選擇，一來是希望徵稅能夠落到實處，二來也是要避免對社會造成不良影響。