作 者丨陳潔 實習生張杏 實習生易萌

編 輯丨杜弘禹

在新一輪政策影響之下，縣城將迎來新的發展機遇。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》），提出到2025年，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、集聚人口經濟條件較好的縣城建設取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規模基本匹配。

21世紀經濟研究院統計後發現，我國在2020年共有2844個縣級行政單位，扣除973個市轄區之外，有388個縣級市、1312個縣，117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1特區和1林區，總共1871個縣級行政單位。據賽迪顧問此前統計，2021年我國縣域經濟結構和區域佈局持續優化，“千億縣”達到43個，GDP總量達到7.02萬億元。其中，GDP最高的兩個縣級市江蘇崑山和江陰，GDP已經達到4748億元和4580億元。

是什麼讓這些“千億縣”脫穎而出？在新政策的推動之下，縣域又該如何高質量發展？

21世紀經濟研究院認爲，這其中的關鍵仍然是立足實際發展產業，尤其是發展製造業。與人口經濟集中的大城市相比，縣域第三產業發展缺乏足夠的聚集效應，但第二產業卻存在“彎道超車”的可能。江蘇崑山的電子信息產業發達，浙江義烏打造“小商品之都”，山東榮成港口資源豐富，湖南長沙縣依託長沙市發展工程機械、汽車產業，河北依託遷安鋼鐵發展裝備製造集羣等，都是“蹚出一條路”的典範。

在未來一段時間，我國城市尤其是大城市對城鎮、農村仍然具備較爲明顯的人口“虹吸效應”。縣域的發展必須從自身優勢的資源出發，一方面發展自身經濟，另一方面也要提升公共服務能力，做好城市和鄉村的“連接點”。

千億縣如何“煉成”？

我國縣級行政單位的發展參差不齊。如果將市轄區排除在外，我國共有1800多個縣級行政單位，GDP最低的縣在2021年不足4億元，而GDP最高的已經接近5000億元，中間的差距超過千倍。

這其中有43個縣成爲“佼佼者”，GDP總量突破千億元。21世紀經濟研究院統計發現，千億縣中江蘇最多，共有17個；浙江其次，也有9個。福建有5個，山東和湖南各有3個。按照地區劃分，東部地區共有35個，中部5個，西部3個。進一步看，其中8個縣GDP超過2000億元，分別是崑山市、江陰市、張家港市、晉江市、常熟市、慈溪市、宜興市、長沙縣。

這些縣域經濟成功的“祕訣”是什麼？不少學者將其總結爲兩種：一是以資源、區位優勢“搭便車”；二是因地制宜“特色化”。

首先，自身資源豐富是縣發展的一個關鍵因素。以陝西省神木市爲例，神木被譽爲“西北煤炭第一縣”，正是在煤炭產業的加持下，神木市2021年GDP達到1848.18億元，按不變價計算，同比增長8.9%。

除了煤炭，河北遷安擁有首鋼股份公司遷安鋼鐵公司，是國有大型鋼鐵企業。2021年，遷安規模以上工業九大主要產品產量中鋼材產量3629.1萬噸，生鐵產量3340.0萬噸，鋼坯產量3704.7萬噸。

除自身資源豐富外，較好的區位如果能疊加發展相關產業，也能夠成爲“千億縣”崛起的一大動力。例如，崑山市、長沙縣毗鄰大城市，山東榮成具備港口資源，區域優勢明顯。

製造業是崑山的立身之本，依託上海的發展帶動，崑山迅速崛起了大量的企業。除此之外，2021年崑山試驗區管理機構、國家外貿轉型升級基地（崑山高端裝備製造基地）獲批落地。崑山開發區、崑山高新區獲授“中國（江蘇）自由貿易試驗區聯動創新發展區”。

在此勢能之下，崑山的發展再獲新動能。2021年，崑山規上工業總產值首次突破萬億元，達10284.48億元。崑山市電子信息和裝備製造產業產值分別達5546.2億元和2781.7億元。在崑山2411家規上工業企業中，產值總量超億元、十億元和百億元企業分別爲1099家、131家和13家。2021年末，崑山累計上市掛牌企業129家，其中境內上市26家，境外上市（櫃）14家，新三板掛牌89家。

長沙縣作爲湖南構建“一核兩副三帶四區”格局中長株潭核心增長極的關鍵支撐點，是中國（湖南）自由貿易試驗區長沙片區的主陣地，距離長沙市中心不過十幾公里。如此區位條件下，2021年長沙縣地區生產總值首次突破2000億元大關，躋身全國縣級GDP總量前十名。

同時，長沙縣的發展也緊跟長沙的腳步，形成了工程機械、汽車及零部件產業兩大千億產業集羣。2021年，長沙縣工程機械、汽車及零部件、電子信息三大支柱行業規模工業總產值比上年增長5.2%。其中，汽車及零部件產業產值增長10.0%；工程機械產業產值增長16.3%。全年完成高新技術總產值1543億元，比上年增長4.6%；全年認定國家高新技術企業382家，年末總數達790家。

與崑山市、長沙縣背靠大城市不同，榮成市交通區位好，擁有豐富的港口資源，具備完整的修造船產業鏈條，年整船產能100萬載重噸、修船千艘次以上。榮成擁有三星重工、黃海造船、鑫弘重工等修造船規上企業24家，客滾船、重吊船銷售分別佔全國市場份額的70%和80%；擁有船舶配套企業40多家，本地船用零部件配套率60%。2021年，榮成海工裝備產業完成總產值56.6億元。

21世紀經濟研究院認爲，利用自身的資源、區位優勢，找準自身的定位，是部分縣城未來發展的關鍵。目前，我國已有一批GDP萬億城市，在經濟發展的同時，“大城市病”也日益凸顯，交通擁堵、成本上升，需要產業“騰籠換鳥”，因此作爲人口與產業承接地的“衛星城”“衛星縣”，將直接受益。

《意見》也提出，加快發展大城市周邊縣城，支持位於城市羣和都市圈範圍內的縣城融入鄰近大城市建設發展，主動承接人口、產業、功能特別是一般性製造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，強化快速交通連接，發展成爲與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。

此外，《意見》還提出，積極培育專業功能縣城。支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，提高就業吸納能力，發展成爲先進製造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城。

所謂專業功能縣城，除山東榮成之外，類似的還有貴州仁懷市。作爲醬香型白酒的發源地和核心產區，2021年貴州仁懷實現地區生產總值1564.49億元，其中工業增加值1120.85億元，佔比71.64%。2021年全市現有規模以上白酒企業106家，規模以上白酒企業總產值同比增長29.9%。

21世紀經濟研究院認爲，當前我國縣域經濟發展環境面臨着深刻複雜的變化。各個縣域的發展風格、所處階段也不盡相同。縣級行政單位想謀求發展不能照本宣科、照搬模式，而是應該結合自身實際情況，形成特色化、差異化的發展路徑。比如，一些具備文化旅遊資源稟賦的縣域，可以培育文化體驗、休閒度假、特色民宿、養生養老等產業。

如何平衡經濟發展與人口流失？

如若缺乏資源與區位優勢，縣城能否實現高質量發展？

事實上，仍有不少縣城依託自身特色走出了一條特色道路。浙江義烏就是典型案例，其2021年實現GDP1730.16億元，同比增長11.6%，即便是與2019年比，兩年平均增長7.7%，經濟增速要超過全國平均水平。

義烏並不具備較好的區位和交通優勢，但卻通過發揮主觀能動性，探索出一個以商帶工、以工促商、商工互動、工業化與城市化良性互動發展的特色模式。

改革開放之初，工業基礎極其薄弱的義烏尋求突破口，義烏小商品市場隨即出現，義烏市政府對此採取了扶持與鼓勵的政策，一個露天小集市就此迅速發展成爲了“賣天下貨、買天下貨”的“華夏第一市”。自2007年起，互聯網對實體市場產生衝擊，但義烏小商品市場的成交額、市場經營面積、商位數仍能保持穩步增長。據義烏市工商局統計，今年一季度，義烏中國小商品城成交額98.64億元，同比增長9.1%。

探究義烏高質量發展背後的邏輯不難看出，義烏並沒有停留在過去的輝煌之中，而是加快推進產業結構不斷升級，打造出信息光電和汽車製造兩大千億級現代製造業集羣。此外，義烏還建成了國際陸港電商城、雲驛小鎮，跨境網絡零售交易額連續五年全省第一，實現電子商務交易額3715.05億元，快遞業務量躍居全國第二。

值得注意的是，很多“千億縣”也走上了轉型之路。比如，河北遷安市在充分發揮鋼鐵產業優勢的基礎上，積極延鏈、補鏈、強鏈，催生了裝備製造產業的興起。憑藉毗鄰京津的區位優勢和四家省級園區的資源優勢，遷安市的生物經濟、生態環保、新材料產業也在“破題”。據2021年遷安市國民經濟和社會發展統計公報顯示，遷安高新技術產業增加值同比增長11.5%，逐步形成了傳統產業爲基礎、新興產業爲支撐、服務業全面發展的現代產業格局。

此外，榮成的海洋經濟也在轉型升級。榮成市不斷推動傳統養殖向海洋牧場、近海捕撈向遠洋漁業、海洋食品向生物科技、訂單銷售向大宗交易、修造船向高端裝備轉型。據榮成2021年統計公報顯示，榮成規模以上工業中海洋生物食品業、船舶及零部件業、機械製造業佔規模以上工業營業收入比重爲89.2%，增長16.1%，營業利潤增長8.6%。

21世紀經濟研究院認爲，與大城市相比，縣城的優勢和劣勢都很突出。縣域經濟的一大優勢是低成本，如勞動力成本低，土地成本低，發展空間充足，無論是勞動密集型產業，還是新興產業都可以在縣域落地、轉化。但同時，也缺乏人才、科技、教育支撐，科創能力不足且交通、區位優勢都相對較弱。縣域經濟需要更好地融入廣義的中心城市、都市圈發展中去。

另外一方面，我國很多縣面臨人口減少的局面。即使是“千億縣”中，也至少有7個在2010年-2020年出現常住人口減少等問題。除了經濟發展因素，也與縣的行政地位不高，醫療、教育配套不足，容易被大城市“虹吸”有關。

與大城市相比，縣級行政單位的高等教育受教育人口相對更低。以43個“千億縣”爲例，僅有長沙縣、肥西縣和崑山市每10萬人中擁有大學文化程度超過2萬人，還有10個不足1萬人。因此，縣域尤其需要想辦法留住人口。

以長沙縣爲例，今年5月，長沙經開區和長沙縣發佈了加快推進人才高質量發展的實施意見和政策，未來五年計劃用15億元招攬人才。同時，長沙縣也發佈了教育、衛生健康人才政策，將引進培訓教育和衛生健康人才1045人。

爲解決同類問題，《意見》提出，要引導人口流失縣城轉型發展。結合城鎮發展變化態勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

21世紀經濟研究院認爲，一個地方的人口和經濟社會發展始終是相輔相成、相互促進的關係。縣城要發展產業必須留住人口，不僅可以進一步把本縣的村、鎮人口吸引到縣城就業、落戶，還應該積極吸引全國的對口人才。而要吸引落戶，關鍵還是創造足夠的就業崗位。一方面，就業機會的關鍵在於當地的產業配套，各縣城應根據自身優勢，要麼承接大城市人口、產業功能的轉移；要麼藉助自身資源、交通優勢，發展特色產業或推動產業升級。另一方面，必須提升縣的醫療、教育、公共服務水平，使人口進得來、留得住。

責任編輯：梁斌 SF055