來源：中國財富管理50人論壇

中國財富管理50人論壇學術委員會主席、清華大學經濟管理學院院長白重恩近日在《中國與西方：當前經濟、政策與應對》新書分享會上做主題發言，引用傳統教科書中的原理，梳理政府在經濟發展中的作用。他表示，作爲普惠的正式制度，市場制度體系除了具有保護人身和產權安全、執行合同、進行收入分配、匡正市場失靈，以及提供救災、信息等公共品等作用外，在具有壟斷特點的市場，政府還要發揮計劃和協調作用以達成多重平衡。

白重恩教授進一步指出，在市場制度體系尚不完善的情況下，諸如產權保護、市場準入、公共品提供等不充分或不合理，中國經濟仍能快速增長，原因之一正是依靠一系列非正式制度安排，即“特事特辦”。特別是地方政府藉助國企這一渠道，幫助部分民企突破正式制度中的不利規則，使其不僅能進入市場，還能生存和成長。

白重恩教授分析，“特事特辦”有其優點，但環境也正在提出新的需求，要儘快把一些好的“特事特辦”轉向制度化，同時，還要將地方政府面對的多元任務合理排序，並在疫情防控、完善市場制度、切實解決實際問題等方面找到均衡點，使地方政府繼續擔當疫情防控與經濟增長的關鍵角色。

以下是發言實錄整理。

講到地方政府的新角色，首先要考慮政府在經濟發展中發揮什麼樣的作用。

關於政府的作用，有一些很傳統的思考，這些都在文獻中講了很多。總體來說，我們可以把它叫作“市場制度體系”。這個體系是普惠的正式制度，包括政府對於人身安全和產權的保護、執行合同；政府在收入分配上要起一定作用；政府還可以匡正市場失靈，包括提供公共品、匡正外部性和信心不對稱的問題；另外，如果經濟不是一個完全競爭的市場，還有一定的壟斷，特別是如果有自然壟斷，政府還有責任對壟斷進行規制。這是傳統教科書中談到的政府的作用。

除此之外，政府還有一些作用。有的時候經濟中有多重均衡，當從低水平均衡向高水平均衡遷徙的時候，就需要有一定的協調。尤其是如果現在的一些作爲可能會影響未來在什麼樣均衡上的時候，可能要做一些計劃，希望未來市場能夠收斂到一個比較高水平的均衡，這是教科書裏面，尤其是發展經濟學的教科書裏面也會說到的問題。

剛纔我們講到的是希望有一個完整的、完善的市場制度體系，政府在其中起這樣的作用，然後在這個基礎之上做簡化和協調。

如果普惠的正式制度不完善怎麼辦？在發達國家、在新興市場中，包括在中國的市場經濟制度中很多方面並不完善，比如產權保護還不完美，制度有不合理的地方，市場準入有諸多不合理的限制，尤其是對民營企業。要素市場也不完全平等，不同的企業獲得要素的難度會不一樣。

另外，因爲不同的部門制定不同的政策，還會出現制度打架的情況。也有制度空缺的時候，並不代表着沒有規定就可以要做什麼就做什麼，往往制度空缺的時候就什麼都不能做。公共品的提供也不充分，很多規章制度遵從的成本比較高。

在這種情況下，政府應該發揮什麼樣的作用？包括地方政府能起什麼樣的作用？如果說看制度不完善的地方是否影響到國家，那麼看世界影響的指標體系是營商環境的排名。在2015年189個經濟體中，中國排名第90，有的指標排的比較靠後，比如說辦理施工許可證排到第179名，至少在改革開放以後相當長的時間內，正式的市場制度體系並不那麼完善。如果我們看這幾年的指標這些都有了很大的進步，那是因爲這幾年在營商環境的改善方面，政府做了很大的努力。

要理解中國過去的增長，可能需要回答這樣的一個問題，中國經濟（特別是民營企業）是如何在正式經濟制度並不健全的情況下實現快速增長的？這對我們今天要談的問題，在新時代地方政府要做什麼也是有關的，因爲畢竟還有歷史的依賴性。

我和我的合作者認爲，“一系列非正式制度安排”幫助中國企業能夠克服營商環境上諸多的障礙，幫助中國經濟實現比較快速的增長，我們把這個叫做“特事特辦”。

在講“特事特辦”之前，我也想說如果普惠的正式制度不完善怎麼辦？最好是完善制度。但是完善制度也不是一蹴而就的，它需要時間和努力。即使是現在來看，我們也不可能在一夜之間實現制度完善。在制度不完善，又沒有辦法很快來使它更加完善的情況下，剛纔我們說的“特事特辦”可能就是一個出路。

所謂的“特事特辦”是指地方政府幫助一部分民營企業突破正式制度上的一些不利規則，從而幫助這些企業進入市場，在市場中生存，並且成長。剛纔說的各種各樣的問題都有可能得到地方政府的幫助，比如說產權保護不完美的時候，企業就想着能不能讓地方政府參與我的經營。早期的鄉鎮企業中，很多就是企業找到政府，讓政府成爲它的股東之一，這個時候政府就對這些企業的產權能夠做更好的保護。

現在可能不一定是政府來做，一些民營企業和國有企業合資形成混合所有制企業，一定程度上也會覺得更加安全，也會覺得有一些業務比較容易獲得資金，獲得其他的要素也會比較容易，這也是有“特事特辦”。

如果我們認爲“特事特辦”是帶來中國經濟增長的一個重要原因，就需要回答兩個問題。問題一：類似的非正式制度在正式制度不健全的國家普遍存在，且在許多情況下，全社會的福利並沒有增加，經濟增長更沒有起色。中國爲什麼是一個特例？我和我的合作者發表了一篇文章，講的就是這樣的問題。問題二：非正式制度並不像正式制度那樣具有普惠性，一個地方政府往往只能爲數量有限的企業提供幫助，這一理論如何解釋中國如此大規模的民營企業的成長？我和我的合作者在這方面也做了一些工作。

關於第一個問題，爲什麼“特事特辦”制度在中國帶來的好處很可能超過其成本？我們認爲這裏面有三方面原因。

第一，中國的地方政府有強大的行政能力，可以用來爲其選定的企業提出“援助之手”。這個援助之手有一些是幫助企業克服制度上的障礙，包括克服不利市場準入的限制，改善基礎設施，提高辦事效率等。也有的時候是以優惠的條件爲企業提供要素，包括土地、信貸等，甚至有的時候幫助企業來應對它的競爭對手。

第二，政府有了能力這麼做，但它會不會去做，還要看有沒有激勵讓它這樣去做。我們認爲，出於發展地方經濟的責任感，或是希望藉此獲得政績和晉升機會，地方官員具有支持“特事特辦”的強大激勵。而且不管是出於責任感，還是出於獲得政績的需求，他都會努力地選擇支持那些效率更高、規模更大、更具發展前景的企業來支持，這就爲整個經濟的增長帶來了動力。

第三，“特事特辦”的一個問題是如果一個地方政府已經支持了某一個行業的一個企業，它可能就不會再支持同一行業的其他企業，因爲它要爲它已經支持的企業來保護市場。如果是這樣，可能競爭就受到了約束，但是中國有很多地區，潛在的進入者在一個地區獲得不了支持，可能在另一個地區獲得了支持。我們一個很重要的發展是，中國的全國大市場在改革開放到現在是不斷地形成，現在還在強調形成統一的大市場，只要是一個統一的大市場，這個企業在什麼地區得到支持關係都不大，我在這個地區得不到支持，我到那個地區得到支持，我就可以參與整個經濟的發展進程中，這是爲什麼我們認爲“特事特辦”制度可以起到幫助。

爲什麼有這麼多的企業得到了幫助？我們認爲除了地方政府直接爲一些企業提供“特事特辦”以外，還有通過國有企業來提供“特事特辦”。剛纔我也講到，現在有一些民營企業通過跟國有企業來形成混合所有制企業，讓他們更容易獲得資源，更容易獲得市場，更容易獲得合同。

當然這個“特事特辦”不是所有企業都普遍的受惠，它有它的問題。

首先，如果“特事特辦”是用來降低制度成本，它帶來的問題不是太大。但如果是爲某些企業提供更多的資源，這就造成資源配置的扭曲，我們認爲2008年之後地方政府通過地方政府融資平臺，通過土地收入掌握了更多的財務資源，那之後這種“特事特辦”帶來的扭曲要比之前大一些，這是一個問題。如果地方有太多的資源，“特事特辦”反而是不利了。

第二，可能加劇地方保護。

第三，能否繼續選對“特事特辦”的對象。在經濟發展的早期，我們對照一下週圍的鄰居在過去15-20年做什麼，就大概就知道我們現在的經濟發展哪些領域會是比較有前景的，因爲那個時候選對“特事特辦”的對象相對比較容易。隨着經濟發展水平越來越高，跟在其他人之後走已經變得越來越難。當接近經濟發展前沿的時候，要選對“特事特辦”的對象就變得越來越難。

也有的時候“特事特辦”的對象可以濫用“特事特辦”的機會，也有的時候因爲“特事特辦”不是所有企業都能享受到的，有時候“特事特辦”也可能造成中國和貿易伙伴之間的摩擦。“特事特辦”和普惠制度的形成之間，如果說地方政府覺得“特事特辦”就能解決問題，它就沒有很強的動力來改善普惠制度，這可能也是一個問題。

我們今天的題目是在新時代地方政府應該起什麼樣的作用。剛纔我跟大家分享了，我們認爲“特事特辦”的模式可能有一些就不再能夠繼續起正面的作用，所以我們需要探索新的角色。

在今天這樣一個特殊的情況下，地方政府對於疫情防控起到非常重要的作用，剛纔林老師也強調了地方政府不應該層層加碼，能夠進行智慧的疫情防控，應該是當下地方政府重要的角色。

如果從更長期來看，完善市場經濟制度不是一蹴而就，在這個過程中，可能還不能很快達到市場經濟制度完善過程中，“特事特辦“能起到一定的正面作用。但是長期來說，仍然是一個比較完善的市場經濟制度，普惠制度，對整個經濟發展會更好，帶來的扭曲和負面影響也更少。

所以這方面中央政府和地方政府在做很多努力，一個方面是降低遵從成本，比如放管服改革使企業去註冊變得更加便利。如果看世界銀行那些指標，中國這些年有了很大的進步。另一個方面是改善公共服務的提供，包括降低獲得服務的成本，這方面我們過去做了很多，但還有繼續改善的空間，尤其是一些特別的短板，比如說農民工子弟的教育，這是一個非常重要的公共服務，對於中國的長治久安，對於長期實現共同富裕都是有基礎性的作用。再者，中國市場經濟制度中不完善的地方，居民和企業有最深的感受，當他們遇到問題的時候，他們能就會知道哪些地方、哪些制度需要去完善，如果我們能夠讓企業和居民更多地參與制度完善的過程，可能完善制度就會變得更加有效率，也更加有針對性。

但在市場經濟制度仍然不能一夜之間完成的時候，我們仍然需要地方政府敢於作爲，加強服務，切實地解決制度不完善所帶來的問題，這是一些地方政府繼續要起的作用。

更新的角色，我們前面講到，有的時候經濟發展需要有協調，從一個低水平的均衡到一個高水平的均衡，在地方的規劃中這個就很重要。有的時候現在的產業在產業鏈中起到很重要的作用，如果要在產業鏈不同的環節都能夠協調得好，整個產業鏈才能夠發展，這個時候地方政府的這種協調作用往往就很重要。但有的時候地方政府做規劃的時，尤其做產業鏈規劃的時候，只看本地不考慮跟其他區域的協調，每個地方要求自己的產業鏈要完備，這個時候往往效率不是很高，因爲有的地方的經濟體量不夠那麼大，不能容納整個全產業鏈，也不一定是當地的優勢，所以當地方政府做產業鏈規劃的時候，應該考慮到區域間的協調。

一些新的趨勢，比如說雙碳目標的實現，就使得有一些區域規劃，尤其是區域的能源規劃和相關的基礎設施規劃變得尤其的重要。要利用新能源，就需要有其他的能源來參與調峯，包括一些儲能的設施，不同類的能源放在一起互相支持，能源使用的效率就會更高、更綠色，這個往往需要有規劃。而這個規劃要在全國統一來做，其實是相當難的，因爲不同地區它的調峯手段跟當地的條件有緊密的關係，所以地方政府要起到這樣的作用，才能夠使得我們的雙碳目標更有效地實現。

數字經濟也給地方政府帶來了新的需求，首先是相關的基礎設施，另外是數字經濟能起作用，要有數據，地方政府有各個不同的部門，他們的政務數據除了供政務使用以外，有的也可以有商業使用，比如說稅收的數據，可以幫助銀行更好地判斷一個企業面臨的風險是什麼樣，未來發展的前景是什麼樣，所以對企業的信用判斷是很重要。政府能不能有效地組織好政務數據，使得它能夠發揮更大的社會價值。數據治理和數據交易市場的建立，也需要政府起作用。智能汽車的發展也需要地方政府爲相關的基礎設施作出比較大的投入。

另外，就業市場還有信息提供、信息匹配不是很有效率的地方，如果地方政府能和企業合作，尤其是和高技術企業合作，利用智能化手段提供更好的就業服務，這可能也是地方政府應該做的，而這些往往是企業本身比較難以做到的。

所以我覺得在新時代，隨着新技術變得可使用，也對經濟的影響更大。隨着雙碳目標變得更加緊迫，地方政府是有一些新的角色要來承擔。

來源|北大國發院