作者/高雅 馮迪凡 

在過去十餘年中，幾次針對美國大型食品公司的收購都引發了美國國會試圖將美國農業部納入CFIUS的嘗試，但一直未能成功。

在剛剛過去的一週中，美國國會的一個兩黨立法者小組在參衆兩院都提出立法，試圖對外國投資美國農業進行更多審查。

該法案目前在美國國會的全稱爲《外國對手風險管理 (FARM)法案》（下稱“FARM法案”），內容包括要求美國農業部和美國政府問責辦公室就外國投資提供更多報告，同時要求賦予美國農業部長在美國外國投資委員會（CFIUS）有一個永久席位。

這不是美國國會首次這樣做：在過去十幾年中，幾次針對美國大型食品公司的收購都引發了美國國會試圖將美國農業部納入CFIUS的嘗試，但一直未能成功。

富而德律師事務所反壟斷業務合夥人莫當特（Alastair Mordaunt）接受第一財經記者採訪時表示，越來越多的美國目標公司和外國投資者將面臨更爲嚴格的外商投資審查。在審查的政策考量點中，經濟安全將是國家安全的戰略支柱。交易將在更廣泛的投資和行業趨勢背景下進行審查，任何一筆交易對國家安全的分析都變得至關重要。此外，供應鏈風險也不僅限於國防工業，還包括對經濟安全具有重要意義的部門。

爲何要把美農業部“塞入”CFIUS

普通民衆恐怕並不熟悉CFIUS這個美國機構，但在全球對美投資企業中，CFIUS可謂無人不曉。CFIUS成立於1975年，由美國財政部、司法部、國土安全部、商務部、國防部、國務院、能源部、美國貿易代表辦公室和科技政策辦公室構成，通常由美國財政部管理。

可見農業部並不在其中。這是同CFIUS成立之初的權限相關。然而近些年來，CFIUS不斷擴權擴人，在接受第一財經記者採訪的不少專門從事CFIUS相關案件代理的美方律師看來，CFIUS的審查具有泛化“國家安全”傾向。

就在2022年9月，拜登政府還發出了首個指示CFIUS在評估交易時需考慮其他國家安全因素的總統行政令，該行政令指示CFIUS對外國投資加強國家安全風險篩查。

該行政令並未針對特定外國國家，但白宮提供的事實清單中提到來自“競爭對手或敵對國家（competitor or adversarial nations）”的外國投資者所帶來的風險，並仔細解釋了未來將加強審查的領域，其中包括半導體、人工智能（AI）、生物技術、量子計算和先進清潔能源等技術領域。

該行政令還點出了5項因素供CFIUS在其投資審查過程中着重考慮，包括保護供應鏈和美國個人數據安全等內容。

對於上述行政令，身兼CFIUS主席的美國財長耶倫表示：“加強我們的供應鏈並防範外國威脅可以增強我們的國家安全。”

“FARM法案”也就在這樣的大背景下再次出現。

推動該法案的亞拉巴馬州共和黨參議員圖博威爾（Tommy Tuberville）表示，在過去的幾年裏，他看到外國（企業）收購農田和食品公司數量驚人增加，“這些外資現在正在觸及構成我們農業產業的每一塊大拼圖，從農業和加工，到包裝和運輸，這就是爲什麼美國農業界需要在政府審查外國投資時在談判桌上佔有一席之地。”

“將農業供應鏈的所有部分添加到 CFIUS審查的交易清單中是確保美國農業供應商能夠在全美範圍內提供食物的第一步。”他補充道。

投資諮詢公司BCAResearch首席地緣政治策略師格特金（Matt Gertken）在展望2023年的改變時表示，由於要對未來突發事件做好準備，這將重塑全球經濟和供應鏈。“美國人正在形成一種新的國家政策共識，從拜登政府對特朗普政府經濟民族主義的拉攏也可以看出這一點。”他稱，“共和黨衆議院新領導層和民主黨共同認可的具體政策包括貿易保護主義、國內建設、再工業化、促進高科技、製造業本土化和友邦化和能源安全。”

外資誰在美國買農田最多

目前據美國農業部（USDA）的報告，截至2021年底，外資在美擁有農田面積約爲4000萬英畝，年內增加了約240萬英畝。每年外資購買200萬-300萬英畝土地的趨勢仍在繼續。在這 4000萬英畝中，47%是森林或木材，即1880萬英畝。同時，約1160萬英畝（29%）是耕地，牧場和“其他”農田佔 22%。

從來源方面看，來自加拿大的投資者在美擁有1280萬英畝土地，約佔所有外資農田的31%，荷蘭擁有12%，意大利擁有 7%，英國和德國各擁有6%。中國投資者擁有不到384000英畝的美國農田，不到所有外國農田的1%。

根據美國農業部的最新報告，從2020年底到2021年底，來自中國的投資在美土地所有權增加了約31000英畝。

美國農業部在報告中表示，“艾奧瓦州被廣泛認爲是禁止外資擁有農業土地最嚴格的州，其次是堪薩斯州、賓夕法尼亞州和威斯康星州。保護最弱的州是佐治亞州、緬因州、新澤西州和佛蒙特州。”

不過，當前美國有不少州正在尋求收緊關於外國土地所有權的法律。比如，在密蘇里州，其州一級層面立法者正在研究三項禁止或限制外資擁有農田的法案。類似的立法在佛羅里達州、南達科他州和得克薩斯州也得到了支持。

莫當特對第一財經記者表示，美國重點關注的話題是如何考慮保護自己國家安全，或者說避免涉及國家安全風險的問題，同時保持自己的科技競爭力。爲此，美國正在採取強化監管的措施來保證這兩點。

富而德反壟斷業務合夥人米爾（Aimen Mir）此前在接受第一財經記者採訪表示，在美國，國家安全的概念在過去幾年涵蓋的範圍越來越廣。

他解釋道，美國過去在“國家利益”、“國家經濟利益”、“國家安全”這幾個概念上有過很多討論，但最近兩屆政府，一直在強調經濟安全就是國家安全，因此近兩屆政府在審查涉及國家安全的案件時，經濟因素所發揮的作用可能會比以往要更大一些。這也是因爲在過去十年經濟結構發生了很大的變化。

“CFIUS一直以來的觀點是，關於國家安全問題的評估應該基於每一個交易具體的情況。所以CFIUS並不是只關注某一個具體的行業。但過去幾年，關鍵技術、關鍵基礎設施和敏感個人數據等領域的確受到更多關注，並且這種關注未來可能會只增不減，針對這些領域的一些具體措施和方法甚至已經寫進了立法。”米爾說。