來源：21世紀經濟報道

21世紀經濟報道記者  楊志錦  上海報道  記者從多位地方投融資人士處瞭解到，近期某省正對“地方國企拿地繳納土地出讓金化債”的情況進行摸底。具體而言，首先將化債資金來源進行穿透，關注土地出讓金是否來源地方國企拿地資金。其次，關注該國企繳納土地出讓金的來源以及購置土地用於項目建設的進展情況。

其背景在於，2022年房地產市場疲軟，地方國企尤其地方城投拿地託市的情況明顯增加，一方面可以託底土地市場，另一方面可做大政府性基金收入規模，但存在虛增賣地收入的嫌疑。如果地方國企尤其城投購置的土地長期不開工或者沒有使用目的，那麼可能就會被認定爲虛增，相應通過該類資金化債的行爲也可能被認定爲虛假化債。

如何摸底？

2018年10月，監管部門已完成了隱性債務的摸底統計。對於隱性債務的處理，監管提出兩大方向：一方面堅決遏制增量，另一方面積極穩妥化解存量。諸多地方公佈了隱性債務化解方案，大多要求在5—10年間將隱性債務化解完畢。

據記者瞭解，地方化債舉措主要有安排財政資金償還，出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還，利用項目結轉資金、經營收入償還，合規轉化爲企業經營性債務，通過借新還舊、展期方式償還等。近年來，通過財政資金化解隱性債務的案例增加。

記者獲得的樣表顯示，前述省份摸底過程中，首先需關注各類化債資金的情況，如果是財政資金，需區分來自於一般公共預算資金還是政府性基金預算資金。如來自政府性基金預算，則需關注是否是土地出讓收入，並關注土地出讓收入繳款單位及繳款單位是否爲地方國企以及對應的土地信息等。

據廣發固收統計，2022年全口徑土地出讓金5.55萬億（根據土拍情況、拿地企業數據整理），同比下降26%。其中2022年住宅用地城投拿地金額2.24萬億，佔比高達54%。分季度看，2022年一季度至四季度，城投拿地佔比逐步上升，四個季度分別爲43%、45%、51%、65%。

其次，關注繳納土地出讓金的地方國有企業的相關情況。具體而言，拿地資金來源需區分經營性利潤、融資資金、財政資金等；關注該國企購置土地用於項目建設的進展情況。地方國企需提供出讓地塊編號、購置土地所對應項目的立項批覆文件、可行性研究報告、工程施工合同、工程項目進度表等材料。

一些市場數據測算顯示，城投拿地後開工率較低。安信固收團隊統計數據顯示，2021年三輪集中供地中15個樣本城市共成交地塊1493宗，截至2022年12月20日，827宗地塊已開工，開工率爲55%，而同期城投拿地開工率僅27%。

安信固收還測算稱，城投拿地暫緩開工主要涉及四種項目，保障房項目、特定慢週轉項目、去化預期不樂觀的項目、出於託底拿地本身暫無開發計劃的項目。保障房項目風險相對較小，後三類項目需關注地塊對應的融資情況，如涉及過多的高息短久期的“前融”債務則可能一定程度上削弱區域的債務結構。

城投托地風險幾何？

2021年下半年以來，由於土地市場不景氣，地方國企尤其地方城投拿地的情況明顯增加，引起廣泛關注。

財政部去年10月印發《關於加強“三公”經費管理嚴控一般性支出的通知》提出，嚴禁通過舉債儲備土地，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，彌補財政收入缺口。

北方省份某地審計局負責人表示，審計界定虛增土地出讓收入，首先關注繳納土地出讓金的單位，是哪些企業繳納的土地出讓金，重點關注國有企業尤其是政府投融資平臺公司。其次看企業拍入土地的目的，再次看企業繳納土地出讓金的資金來源。如果融資平臺使用的資金是財政資金，拍入的土地沒有實際項目、沒有使用目的或者長期不使用土地，這樣基本可以確定是虛增土地出讓收入。

一些債務監管人士則認爲，如果確認爲虛增土地出讓收入，那麼通過該類資金化債的行爲也可能被認定爲虛假化債。

此外，國企融資拿地的過程中也可能新增隱性債務。去年5月某省份下發通知，要求轄區各地排查新增隱性債務情況。其中，重點關注本地區地方國企是否存在通過融資收購土地新增政府隱性債務等問題。

一位熟悉地方投融資業務的人士表示，根據現行規定，簽訂土地出讓合同後，需在一定期限內支付50%的土地款，剩餘50%在未來一定期限內繳清。一些實力強的國企，可以用自身經營收入收購土地，但是更多企業會從外部融資。對於外部融資，公司可能會以未來土地出讓收入作爲還款來源，或者政府及財政部門以其他形式承諾還款，這就涉及新增隱性債務的問題。

財政部數據顯示，2022年國有土地使用權出讓收入66854億元，比上年下降23.3%。市場也高度關注賣地收入下降對地方政府財力、債務償付的影響。

財政部部長劉昆3月1日在國新辦發佈會上表示，土地出讓收入列地方的政府性基金預算，是地方政府性基金預算的主體。從全國地方政府性基金預算的情況看，有部分收入調入一般公共預算使用，約佔地方政府性基金預算的15%左右，去年雖然出現了下降的情況，但對地方一般公共預算支出的影響是可控的。由於具體數據尚待決算才能確定，若按照2022年土地出讓收入減收約2萬億元匡算，影響地方一般公共預算財力約3000億元。

“土地出讓收入是毛收入，收入減少的同時，也會相應減少拆遷補償等成本性支出。我爲什麼專門說明一下這個情況，因爲收支之間是聯動的，所以它的收入下降影響並沒有那麼大。”劉昆稱“中國地方政府的債務主要是分佈不均勻，一些地方債務風險較高，還本付息壓力較大。我們已督促有關地方切實承擔主體責任，抓實化解政府債務風險，牢牢守住不發生系統性風險的底線。”

（作者：楊志錦 編輯：方海平）