目的不是徵收房地產稅

4月25日，在成都召開的全國自然資源和不動產確權登記工作會議上，自然資源部部長王廣華宣佈中國全面實現不動產統一登記，引發了人們對不動產統一登記的關注和討論，部分公衆將此誤讀爲是在爲徵收房地產稅做準備。

中國爲何要實行不動產統一登記？不動產統一登記的意義如何？其對國家重大改革任務、生態文明建設、國家治理的輔助和支撐作用體現在哪些方面？下文將予以討論。

不動產統一登記的“四統一”

中國的不動產統一登記不是從無到有、新建的不動產登記制度，而是對原來由不同部門分別對不同類型的不動產進行登記的職能進行整合，最終實現“四統一”後的不動產登記制度。這是理解中國不動產統一登記的基礎和出發點。

改革開放以來，土地、房屋、林地、草原、海域海島等自然資源的不同管理部門借鑑國外做法，逐漸建立起自己的資源登記制度，並逐步向權屬登記過渡，形成了不同類型的不動產由不同部門分別按照不同的程序和標準登記的“九龍治水”的局面，權屬交叉、重登漏登乃至錯登等問題時有發生。

分散登記不可避免地增加了不動產權利人的登記成本，降低了登記和查詢的效率和準確性。爲克服分散登記的弊端，2007年《物權法》首次立法規定了不動產統一登記制度——“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的範圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”（第10條第2款）。2013年第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確將分散在多個部門的不動產登記職責整合，由一個部門承擔。

從2013年黨中央國務院決定由原國土資源部統一負責不動產登記，提出“四統一”的改革任務，到2022年土地承包經營權和土地經營權納入不動產統一登記體系，全面實現“四統一”，歷時十年。其間，不動產登記部門採取各種措施降低了整合對不動產權利人的影響。

2014年《不動產登記暫行條例》（下稱《暫行條例》）頒佈，實現了登記依據的統一。不動產登記依據的統一至少有兩個層次：一是在物權實體法層面上的統一，二是在不動產登記程序上的統一。物權實體法層面的統一的基礎在當時是《物權法》。《暫行條例》在程序方面做了統一規定，改變了分散登記下土地、房屋、林地、草地、海域等各種不動產在登記時適用不同的規則的局面。此後，原國土資源部根據《暫行條例》第29條的規定會同有關部門制定了實施細則，並通過登記規程等規範性文件明確了不動產登記的技術細節。

2015年底，國家、省、市、縣四級不動產登記職責和機構全部整合到位，普遍設立了登記局（處、科、股）和登記中心，基本實現了登記機構的統一。

2015年2月，原國土資源部頒佈《關於啓用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》，要求自2015年3月1日起，全面啓用《不動產登記簿》《不動產權證書》《不動產登記證明》和《不動產登記申請審批表》等統一的不動產登記簿證樣式，並要求符合條件的地區，採用電子登記簿。爲登記簿冊的全面統一奠定了基礎，2016年全面實現頒發新證、停發舊證。2017年，所有市縣登記系統接入國家級不動產登記信息管理基礎平臺。

不動產統一登記的本源意義：物權公示公信

不動產登記，無論是分散登記還是統一登記，其理論基礎和基本功能都需要從物權公示公信的角度進行理解。

物權的公示是指物權在變動（設立、變更、轉讓和消滅）時，必須將物權變動的事實通過一定的方法向社會公開，從而使第三人知道物權變動的情況，以避免第三人遭受損害並保護交易安全。

《民法典》規定了物權公示原則，其第208條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。動產物權的設立和轉讓，應當依照法律規定交付。”《民法典》物權編第二章第一節專門對不動產登記作了規定。

物權公信是指物權發生了變動並依法進行了公示，則即使依法公示的物權不存在或存在瑕疵，但對於信賴該物權的存在並已從事了物權交易的人，法律仍然承認其交易具有與真實的物權存在時相同的法律效果。《民法典》第216條規定“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據”，第217條進一步規定不動產權屬證書記載的事項與不動產登記簿記載不一致的，“除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿爲準”，就是對不動產登記簿公信力的規定。《民法典》第311條善意取得規定中關於不動產善意取得的規定，以及第222條關於登記錯誤賠償的規定，都體現了不動產登記的公信力。

不動產分散登記在不動產物權公示公信方面也發揮了一定的作用，但在效率和準確性方面存在較大問題。相信隨着統一登記的全面實施，不動產登記在不動產物權公示公信方面將發揮更好的作用。

不動產統一登記有何作用

王廣華在總結過去十年不動產統一登記工作時，強調了不動產登記積極服務和支撐中國經濟社會發展的作用和目標。這種輔助和支撐作用主要體現在三個方面：

一是登記對黨和國家重大改革任務的服務和保障。王廣華在講話中指出“產權制度改革拓展到哪裏，確權登記就服務到哪裏”。例如，爲服務林權制度改革，不動產登記部門積極探索清理規範林權確權登記歷史遺留問題路徑方法；爲優化營商環境，累計出臺百餘項改革舉措，最大限度地減環節、減材料、減時間、減成本，一般登記和抵押登記實現5個工作日內辦結，中國財產登記指標世界銀行營商環境評價全球排名從41名提高至28名。

二是積極推動自然資源統一確權登記制度落地。2016年中央深改組第29次會議審議通過《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，明確以不動產登記爲基礎，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗以及探明儲量的礦產資源等自然資源所有權統一進行確權登記，2017年在12個省份部署試點，目前已經實現海南熱帶雨林國家公園等首批重要生態空間的登簿。自然資源統一確權登記制度落地，有力支撐了生態文明建設。

三是不斷推進規範化、標準化、信息化建設，全面推進不動產登記的電子化和數字化，探索發揮不動產登記數據對國家治理和社會治理的輔助和支撐作用。不動產登記數據庫彙集海量登記信息，是一座數據富礦。推進國家治理體系和治理能力現代化，需要更加快捷、精準、全面的不動產登記信息服務。

王廣華在講話中，要求鞏固提升不動產登記數據質量，深化登記信息共享應用，深挖登記數據價值，強化數據分析；在擴大成果應用的同時，要求不動產登記部門重視不動產登記信息的安全，加強信息安全防護。不動產登記數據信息量大，即時性高；既覆蓋全國，又能聚焦地方，運用得當，將爲房地產宏觀調控的科學決策，房地產方面稅收的準確徵管等提供有效的支撐。

必須指出的是，我們不能因爲不動產統一登記可以爲房地產方面的稅收徵管提供支撐和輔助，就把不動產統一登記的全面實施和是否開徵房地產稅簡單地聯繫起來。這種誤讀在十年前啓動不動產統一登記時就有了。

如前所述，不動產統一登記的理論基礎和功能應該從物權公示公信，保障不動產交易安全，保護不動產權利人的合法財產權來理解。物權保護制度與稅收徵管制度是兩種不同的制度安排，實施不動產統一登記制度的目的不是徵收房地產稅。事實上，即便不動產統一登記尚未全面實現，假設中國決定徵收房地產稅，其一樣是可以實現的，只是稅務機關需要分別從房屋登記機構和土地登記機構獲取房屋和土地登記信息，並進行綜合彙總。因此，不應簡單地將不動產統一登記與徵稅聯繫到一起。

經過十年的不懈努力，中國的不動產統一登記已經從藍圖變成了現實。從制度層面看，以《民法典》爲統領，以《不動產登記暫行條例》爲核心，以實施細則、操作規範、地方性法規等爲配套支撐的不動產統一登記制度體系基本成型；從分散到統一，從城市房屋到農村宅基地，從不動產到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產物權的不動產統一登記全面實施。但這並不意味着我們的制度建設和工作已經完成。

王廣華在談及不動產統一登記今後的工作時，提到了“四個一”——出臺一部法律，即不動產登記法；制定一套標準，即不動產登記操作和服務標準規範；夯實一個底板，即不動產產權數據庫；建強一支隊伍，即不動產登記隊伍。“四個一”和2013年提出的“四統一”遙相呼應，其實現將有力地補強我國的不動產統一登記制度。

未來，隨着各方面制度的不斷完善，相信不動產統一登記制度將能更好地保護不動產權利人的財產權，爲社會經濟發展提供助力和基礎，爲國家治理提供數據支撐。 

（作者系北京大學法學院教授）

作者：樓建波