房地產行業再迎重磅政策定調。

7月21日，國務院常務會議審議通過《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》。在穩增長、擴內需的經濟形勢下，新一輪城中村改造備受關注，除了盤活城市存量資產、更新城市面貌，房地產行業會在多大程度上受益？

業內認爲，城中村改造是修復內需和消費潛力的必然選擇，有助於構建先租後買的新模式，逐步讓新市民升級住房消費，爲商品房市場可持續發展創造條件。政策不僅驅動了部分營建機會，更誕生了大量運營服務商機，有利於具備資產綜合運營能力的企業。

值得注意的是，本輪城中村改造，不可等同於歷史上的棚改。2015~2017年那輪棚改，開啓了三四線城市的去庫存浪潮；本輪改造則限定於超大特大城市、不大拆大建，可以說是“啃硬骨頭”的改革，資金投入速度更慢，對經濟的邊際拉動也將更漸進。

多地已加速城中村改造

早在今年4月28日，推進城中村改造便被官方會議提及。當時中共中央政治局召開會議，要在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設。

在我國城鎮化發展過程中，大城市的城中村佔據核心區位，但供應效率很低，不符合新市民的需求，也不符合高質量發展的需求。房地產發展新時期，加強城中村改造是必然趨勢。

按照國常會要求，在超大特大城市實施城中村改造，要穩中求進、積極穩妥，優先改造對羣衆需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村，成熟一個推進一個，實施一項做成一項。

據第七次全國人口普查數據，中國目前有7個超大城市，分別爲上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；14個特大城市，包括武漢、東莞、西安、杭州、佛山等。這其中，不少城市近年來加大城中村改造力度、創新改造方式，並已提出明確目標。

廣州在相關立法工作上走在前列。7月17日，廣州市住房和城鄉建設局發佈關於徵集《廣州市城中村改造條例（徵求意見稿）》，這是其首次針對城中村改造進行的立法工作，也是全國首個有望出臺的專門針對城中村改造的地方性法規條例。

按照廣州的官方計劃，今年廣州計劃推進127個城中村改造項目（含46個續建項目，12個新開工項目，69個前期項目），重點推進17個城市更新項目，力爭完成2000億元城市更新固定資產投資目標。

上海將2023年定爲城中村改造出形象、出成效的一年，將新啓動“城中村”改造項目10個，改造老舊村民房屋不少於130萬平方米，受益村民不少於4000戶。目前上海還有城中村點位近700個，涉及11萬戶左右，該市計劃在2032年底全面完成城中村改造項目。

深圳模式則較爲特殊，針對城中村改造，由政府統租後實施綜合整治類更新，並納入其政策性住房保障體系。據深圳市住房建設局發佈相關文件，2023~2025年，深圳將建設籌集保障性住房46萬套（間）、建築面積超過2000萬平方米。

業內認爲，新市民年輕人和外來人口，主要集中在超大特大城市，特別是城中村區域，在超大特大城市推動城中村改造，能夠將供給側改革和高質量發展、需求側管理對接起來，解決城市發展不平衡，不充分的矛盾，通過公共服務全覆蓋，真正釋放消費潛力和內需。

與上輪棚改有諸多不同

在我國城鎮化發展的歷程中，三四線那輪棚改難以被忽視。本次城中村改造，將對行業產生多大連鎖反應，與歷史上的棚改有何異同，引發業內關注。

早在2015年，國家曾提出積極推進棚改貨幣化安置，三四線城市去庫存浪潮自此開啓；當時，因貨幣補償的及時性和便捷性，棚改貨幣化安置的推進，直接激活了商品房銷售環節，階段性解決了房地產庫存高企和經濟下行的問題。

不過，這把“雙刃劍”也推高了全國尤其是三四線的房價，加重了地方政府及居民的債務負擔。2018年，國務院常務會提出，因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要儘快取消貨幣化安置優惠政策。

到2020年，住建部明確表示，未來城市規劃要擯棄急功近利和大拆大建。2021年，《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出，避免過度房地產化的開發建設方式，嚴控大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，棚改規模也逐漸回落。

在“房住不炒”等頂層政策設計下，新時期的城中村改造，明顯異於此前棚改。中信證券發表研報表示，兩者在區域、工作方式、受益主體上均有不同。

在覆蓋區域上，此前的棚戶區改造針對全國，以資金驅動爲主要手段，以大拆大建爲主要模式，因此在拆遷較爲容易的三四線城市進展快。本輪城中村改造，則限定於超大特大城市，從居民切實需要、城市客觀實際出發，在有人口流入產業基礎的大城市搞城中村改造。

“由於一線城市城中村情況更加複雜，本輪改革可以說是啃硬骨頭的改革，這可能意味着資金投入速度更慢，對經濟的邊際拉動更漸進，但也可能意味着政策的長期副作用少，社會爭議少。”中信證券認爲。

在工作方式上，此前的棚改多爲大拆大建，如今的城中村改造則更爲精細、具體。“城中村改造是針對集體用地更爲複雜全面的城市功能區的環境更新，既包含拆除重建的全面改造，也包含維持建築格局的微改造，還有介於兩者之間的混合改造。”

總而言之，此前的棚改推動了可觀的建設需求，城中村改造則要求“成熟一個推進一個，實施一項做成一項”。從拉動投資的角度看，中信證券認爲，無論是房地產開發還是基礎設施建設，本輪城中村改造的增量影響都將低於2015年前後。

城市更新更加“細水長流”

拋卻差異，城中村改造和棚戶區改造，均有“雙重政策目標”，既要改善民生，又要擴大內需。

中信證券研報顯示，2008年到2020年，全國各類棚戶區改造持續推進，帶動了有效投資和建材、裝修、家電等消費、促進了上下游相關產業發展，對穩增長髮揮過積極作用。

但是，上輪城市更新對房地產的強力刺激，以及由此引發的化學反應，如今或難以再現。

國泰君安研報曾表示，2015~2017年棚改推動的三四線城市上行週期，有三個前提：一是有土地出讓作爲政府前期投入資金的閉環，需房企擴表拿地支持；需產業發展、人口進城保證動態平衡；需金融支持政府加槓桿作爲催化劑，宏觀層面也是新的寬信用渠道。

再看如今的行業現狀，房企處於縮表狀態，各類投資力度均較有限。同時，本輪房地產風險始於流動性問題，庫存並非當下房地產矛盾的核心，如今可供各個城市更新的空間也較爲有限，且大城市城中村具有產權問題複雜、周邊房價較高等特點，更新成本較大。

長期以來，由於我國土地制度的特殊性，城鄉間存在兩種不同的地權，適用兩種不同的徵收補償制度。此前棚改多爲國有土地，適用《國有土地上房屋徵收條例》，貨幣化安置後部分資金再度流入樓市；城中村則多爲集體土地，拆遷仍依據《土地管理法》，各地在土地徵收、集體土地轉國有、安置方式等方面差異化較爲突出。

在資金來源問題上，“涉及到公共服務設施補短板的資金，需要國企爲主導，通過政策性金融工具、專項債、財政以獎代補等方式解決。”廣東住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示。也有業內人士稱，專項債規模有限，要發揮政策的帶動作用，引入市場多方資金進入，通過槓桿的放大作用撬動發展。

國常會也要求，堅持城市人民政府負主體責任，多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統籌處理各方面利益訴求，把城中村改造與保障性住房建設結合好。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和支持民間資本參與，努力發展各種新業態，實現可持續運營。

總而言之，未來的城市更新會更加細水長流，房地產難再現大規模刺激。興業證券表示，大規模刺激房地產行業可能並不是託底經濟的解方。從長期來看，房地產行業或將迎來新的發展模式，以刺激房地產來提振經濟的時代可能已經一去不復返。

國泰君安表示，當前經濟增長從資本驅動轉向全要素生產率驅動，賣地謀發展反而帶來更多的債務問題以及高庫存問題，而資管新規則限制房企融資，成爲新舊模式轉變的催化劑。地產的作用將從驅動產業轉變到產業驅動，過去全國開花的地產繁榮模式不再，基於高端製造業產業鏈聚集形成的城市羣具有較大潛力。