改造哪些小区、改造哪些项目、改造资金从何而来，是在开展老旧小区改造工作之后必然面临的问题。在住建部公布的七批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》上，可以找到一些答案

《法治周末》记者 肖莎

在北京市规划展览馆，“劲松模式——老旧小区更新模式探索及成果展”（以下简称“成果展”）正在举办。

位于北京国贸CBD往南3公里的劲松小区，是北京市第一个引入社会力量参与老旧小区改造的试点。

40年前，这个小区是北京第一批成建制小区，住进劲松社区就意味着从大杂院到独立住房的转变，意味着生活品质的改善，意味着福利和荣誉。

然而随着时间的推移，这片社区逐渐出现了基础设施陈旧、私搭乱建、高龄老人缺乏关注等问题，甚至小区的自行车棚中一度都住着人。

2019年起，引入社会资本进行改造后，劲松小区焕发了新生：有了可人脸识别的大门，有了干净整洁的路面和人气旺盛的老年食堂，有了可以给老人上培训课的美好会客厅，有了提供优质服务的物业公司，社区活力和幸福指数大大提升。

2020年4月，国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将城镇老旧小区改造列入各级政府工作日程。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。到“十四五”时期末，力争基本完成2000年年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

从2020年起，住建部还相继在官方网站公布了七批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，劲松模式也出现在了清单上。

改造哪些小区、改造哪些项目、改造资金从何而来，是在开展老旧小区改造工作之后必然面临的问题。在这七批清单上，可以找到一些答案。

改造对象不断扩容

在十四届全国人大一次会议第二场“部长通道”上，住建部部长倪虹表示，今年计划再开工改造5万个以上老旧小区，力争能够让2000万居民获利。

近日，北京市住房城乡建设委员会发布2023年第一批老旧小区综合整治项目名单，涉及西城、海淀、丰台、石景山、大兴、昌平、怀柔7个区的57个小区、163栋楼，建筑面积约96.39万平方米。

小区纳入老旧小区改造名单内，是老旧小区可以享受政府资金支持进行改造的前提条件。每年各个省市都会陆续公布当年进行改造的小区。

什么样的小区可以成为改造对象？

在《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中有这样的规定：城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年年底前建成的老旧小区。

住建部联合发改委和财政部在2019年联合下发的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》(以下简称《通知》)中也提到，老旧小区应为城市、县城建于2000年以前，公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。各省市的老旧小区认定标准，由当地具体决定。

2000年年底前建成，在之前原则上成为老旧小区能否纳入清单的标准之一。

不过住房城乡建设部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、市场监管总局、体育总局、国家能源局刚刚印发的《关于扎实推进2023年城镇老旧小区改造工作的通知》，其中就提到，鼓励合理拓展改造实施单元，根据推进相邻小区及周边地区联动改造需要，在确保可如期完成2000年年底前建成需改造老旧小区改造任务的前提下，可结合地方财政承受能力将建成于2000年年底后、2005年年底前的住宅小区纳入改造范围。

在人民网的各个地方政府领导留言板上，《法治周末》记者多次看到有百姓在询问自己所在小区是否属于改造对象，或者为何自己的小区虽然建成于2000年后但也年久失修却没有纳入改造范围。

从各地政府的回答可以看出，各地的确在根据实际情况放宽老旧小区改造的范围。

比如《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》（鲁政办字【2020】28号）中就指出：“老旧小区是指2005年12月31日前在城市或县城国有土地上建成，失养失修失管严重、市政配套设施不完善、公共服务和社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。”

通过这一规定，山东省老旧小区改造的日期限制早就从2000年年底前建成，扩展到了2005年年底前建成。

今年4月，北京市老旧小区综合整治联席会议办公室发布的《关于2023年第一季度老旧小区综合整治项目“接诉即办”“申请类”诉求集中小区的通报》公布了5个居民诉求集中且不在全市老旧小区改造计划内的市属小区清单和7个居民诉求集中的中央单位在京小区清单。

该办公室要求相关区全面梳理市属小区清单中所辖小区具体情况，于3个月内向市联席办书面反馈上述小区是否符合综合整治条件以及群众工作开展、纳入项目储备库等情况；对于居民诉求集中的中央单位在京小区清单，市联席办将分类向国管局、中直管理局、国务院国资委等中央单位进行通报。同时，请相关区向居民做好央产房改造政策解释工作，对已出台政策的央产房，按照“双纳入”工作机制，做好支持配合与服务工作。

这也意味着，北京的老旧小区改造清单也在符合条件的情况下不断扩容。

改什么，谁说了算

小区纳入改造名单后，可以改造哪些项目？是不是居民反映强烈的问题均可改造？

2022年7月21日，在四川省宜宾市市长留言板上，有居民反映：“位于翠屏区民权街18号的老旧小区属于老旧小区改造范围，至今尚未改造，周围的老旧小区均已改造完成，只有本小区未动工，且小区房屋老旧，下大雨刮风的时候还会有石块掉落。同时小区没有物业，社区居委会也不管，小区脏乱差，下水道堵了近1个月也没人管，脏水溢出来，地上全是脏水，小区的下水道盖也有许多松动的，有些甚至是凹进去，晚上小区灯光也没有，下水道盖存在极大危险。希望政府尽快完成本小区的老旧小区改造。”

翠屏区人民政府的回应中提到了几点：一是关于老旧小区改造问题，根据《宜宾市翠屏区老旧小区专项改造规划》（2021-2025），老旧小区改造分年度、分区域实施。民权街老旧小区已纳入2023年老旧小区改造规划范围内，目前翠屏区2023年老旧小区改造计划正向国家申报，待批准后实施；二是，关于居民提到的种种问题中的关于外墙脱落问题，按照老旧小区改造要求，外墙脱落无法纳入老旧小区改造范围。此类整治，应由房屋产权人负责处理，社区已经在牵头协调处理。

可见并非所有问题，均可在老旧小区改造中解决。

那么开展老旧小区改造可以改造哪些项目？

刘楚曾是劲松小区改造过程中企业项目团队的负责人，他在接受《法治周末》记者采访时表示，北京采用的是菜单式管理，分为基础类和自选类。基础类是必须改造整治的内容，包括水电气热防水等基础设施，费用由政府支出，自选类是在已实施基础类改造整治的前提下，根据居民意愿确定的改造内容，如电梯、停车位改造等。

公开资料显示，广州在指定改造内容时思路和北京一致，也分基础板块和提升板块。

“劲松模式——老旧小区更新模式探索及成果展”还呈现了该小区改造的具体做法：劲松小区怎么改，居民说了算。

改造前，劲松街道和企业项目团队通过入户访谈、现场调研、组织座谈、召开评审会等方式，向2380名居民发放了调查问卷，梳理出不同年龄段人群最迫切的改造需求。

调研发现，在谈及对社区哪些现状不满意时，43%的受访者认为绿化、环境、卫生差，41%的受访者认为基础设施老旧、破败，29%的受访者选择了缺少车位、停车管理混乱，18%的受访者提到缺少公共活动区，14%的受访者提到上下楼不方便（需加装电梯）。

劲松小区的改造团队根据需求导向细化设计实施方案，通过多次居民议事协商会，优化涉及实施方案，最终制定了包含4大类、16小类、30余项专项作业的方案，最大限度避免干扰居民生活的同时满足居民需求。

7月12日，在劲松小区采访时，一位老人告诉《法治周末》记者，改造之前她非常不喜欢待在小区里，有空就往外跑，但是现在不一样了，小区里可以跳舞、锻炼、做手工，连公共厕所都干净整洁很多。

据了解，小区里有很多设施也是居民强烈要求保留或者改造的，比如，小区里有一棵紫藤树，这几乎是很多居民固定的聚集处，在改造前居民们就要求保护这棵紫藤，所以施工方专门给紫藤设置了更结实和美观花架；比如，小区的公共公园里有一排晾晒被褥的架子，这也是居民建议增设的。

《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第四批）》主要提到了老旧小区改造过程中的一些难点及相关地方的典型做法，谈及“改造意愿调查走过场，征求意见不实、不细，覆盖面不够，居民对改造方案知晓率低”的问题时，第四批清单列举了广东省珠海市、四川省成都市等地的做法。

这些地方也要求城镇老旧小区改造方案需法定比例以上居民投票表决通过方可实施，确保“改什么”居民说了算。

具体做法与劲松模式类似，一是设计单位通过发放调查问卷、实地踏勘、与居民面对面交流等方式，确定居民意愿强烈的改造内容，编制初步方案；二是街道社区组织召开多轮居民研讨会，由建设单位及设计单位现场讲解方案，解答居民疑问、收集居民意见，根据各方意见建议对设计方案反复优化，直至各方基本达成一致；三是设计单位将设计方案打印成册，在重要时间节点打印大幅彩图张贴在小区主要位置，街道社区组织小区业主对设计方案现场投票表决，对表决结果进行公示后，方能实施。

加装电梯难点怎么破

《法治周末》记者在采访中了解到，老旧小区中悬空老人下楼难的问题，几乎是共性，然而老旧小区安装电梯并非易事。

住建部等七部门刚刚发布的《关于扎实推进2023年城镇老旧小区改造工作的通知》也提到，将“积极推动有条件的既有住宅加装电梯”作为住房和城乡建设部2023年度为群众办实事重点项目，重点指导各地解决老旧小区“加装电梯难”仍较为突出，与积极应对人口老龄化要求和人民群众需求还有差距的问题。

但加装电梯在各地都属于老旧小区改造中的非必选项目，必须经过一定比例的业主同意方可安装，劲松小区企业项目方的负责人此前告诉《法治周末》记者，改造开始后三四个月只有3部电梯进入安装手续。

通过公开资料可以看到，有的小区居民甚至因为加装电梯的问题闹上法庭，有的小区是一层业主不同意装电梯而起诉其他装电梯的业主，有的小区是同意加装电梯的业主因一楼业主阻挠施工而起诉后者。

在住建部发布的7批可复制清单中，提到了多地解决加装电梯工作难题的创新举措。

比如，上海市自2021年起实行“只要有一户居民申请，社区就启动组织加装电梯意愿征询”，2021年1月至10月，居民达成一致意见、签约加装电梯5007部，比过去10年加装电梯总量还多。浙江省杭州市在老旧小区改造项目中，由街道社区逐个单元组织居民召开座谈会，共同协商加装电梯方案，通过集中讲解政策、解答居民困惑、动画演示加梯后效果等方式打消居民顾虑，会上无反对意见、达成一致的，组织居民当场签订加装协议、迅速启动实施，成熟一个单元、加装一个，让等待观望的业主看到实效，尽快转变观念、形成共识，有效提高了整个小区、整栋楼的电梯加装率。

而江苏省常州市的考虑则更进一步，在统筹考虑居民当前与长远需求后，积极推动实施改造的城镇老旧小区同步加装电梯，对居民暂未形成共识、但具备加装电梯条件的楼栋，在城镇老旧小区改造项目实施地下管线改造时，预留加装电梯基坑空间条件，避免今后加装电梯时重复迁改管线。

浙江省杭州市滨江区为了解决“上下楼”难题，还在不具备加装电梯条件的小区，在楼道改造中增设休息座椅、爬楼器等，解决高龄老人上下楼难问题。

根据住建部公布的七批可复制清单，福州市、厦门市、广州市、杭州市等多个城市还形成一套完整的化解安装电梯过程中的意见分歧的做法：业主对加装电梯有异议，认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿要求的，由业主之间协商解决，也可以委托业主委员会、人民调解组织和其他社会组织进行协调；业主提出增设电梯直接影响通风、采光或者通行的，相关部门可以组织有关方面进行技术鉴定；相关当事人协商不成的，街道办事处（镇人民政府）或社区居民委员会依照工作职责与程序，通过协调会、听证会等方式积极组织调解，对老年人、残疾人居住的老旧小区住宅加装电梯项目应当加大调解力度；业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决；由街道办事处（镇人民政府）或社区居民委员会对加装电梯的整个过程进行指导监督。

改造的钱从哪儿来

在老旧小区改造的过程中，资金的重要性不言而喻。

财政部和住建部公布的《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》(以下简称《办法》)明确指出，专项资金支持范围包括老旧小区改造，主要用于小区内水电路气等配套基础设施和公共服务设施建设改造，小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的加装电梯支出。

2021年8月31日，国务院新闻办公室举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会，住建部相关负责人表示，针对老旧小区改造，从2019年到2021年8月底，中央财政一共下达了补助资金超过2450亿元。

老旧小区改造需要的巨额资金仅靠政府拨款远远不够。

北京市住建委老旧小区百问百答栏目中提到，老旧小区改造资金由政府与居民、社会力量合理共担。市区政府将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容；完善类按照谁受益、谁出资的原则，鼓励居民通过捐资捐物、投工投劳等支持改造，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金等方式；提升类鼓励社会力量参与改造。

因此，像劲松小区这样引入社会力量进行改造的试点逐渐增多。

在《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第七批）》上，北京市石景山区的两个改造项目也因成功引入社会力量被提及。

清单上提到，北京市石景山区按照“微利可持续”原则，积极拓展吸引社会资本以市场化方式参与改造路径，初步形成“首开经验”“鲁谷模式”两种模式，为北京市探索引入社会资本参与改造提供了有力支撑，推动全市试点项目从2020年的6个扩大到2022年的41个、涉及12个区，社会资本投资约8亿元。

其中，“首开经验”是区政府与市区属国企合作推进的“区企合作”模式，借助企业搭建的投融资平台及建管一体化、专业化优势，以“非经资产管理运营平台+专业施工+专业管理”的全链条运作机制，助力改造项目落地实施。

“鲁谷模式”是属地街道作为实施主体引入社会资本的“街区改造”模式，通过“投资+建设+运营”“一体化招标”引入社会资本对老旧小区“面子+里子”“硬件+软件”一揽子改造，增加养老服务驿站、社区食堂等适老化设施，新建立体停车设施缓解停车难问题；“一本账统筹”小区内停车、配套空间运营、广告、社区运营增值服务收益及施工利润，确保社会资本微利可持续。

“微利可持续”，是很多社会资本参与老旧小区改造过程时需要遵循的原则。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长赵秀池告诉《法治周末》记者，老旧小区改造需要资金量大，运转周期长，为了调动市场积极性，除了允许运营主体将老旧小区改造项目进行可持续运营，并获得收益之外，政府还应该辅之以减税、补贴、贴息贷款、土地肥瘦搭配等的政策。

《法治周末》记者了解到，不少地方也在努力引导居民在老旧小区改造中出资。

比如，梳理住建部发布的七批可持续清单中可以发现，重庆市永川区引导居民通过直接出资、提取住房公积金、使用住宅专项维修资金等方式参与户外户内改造；福建省福州市鼓楼区则设立老旧小区共建基金，由小区全体业主按房屋面积每平方米最低5元的标准一次性缴存，作为改造工程质保到期后维护费用，资金使用、收益管理公开透明、接受小区业主监督。截至目前，鼓楼区2022年改造的230个小区中已有204个小区100%完成收缴，缴费率达96.32%。

2022年4月，《国务院办公厅关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》提到，支持缴存人提取住房公积金用于租赁住房，继续支持城镇老旧小区居民提取住房公积金用于加装电梯等自住住房改造。

近年来，除了上文提及的重庆市，贵州省、北京市、长沙市、厦门市等多个省市也已推出政策，明确职工可提取住房公积金用于老旧小区改造，其中北京明确了可纳入住房公积金提取范围的老旧小区综合整治项目。

“住房公积金制度的建立就是为了解决住房问题，老旧小区改造也是解决住房问题，是住房公积金应有的用途，与《住房公积金管理条例》的规定是一致的。”赵秀池说。    

责编：韦文洁